I SA/Wa 480/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Monika Nowicka (spr.) asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem prawa oddala skargę. I SA/Wa 480/06 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Minister Transportu i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. nr [...] wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1993 r. nr [...] dotyczącej uwłaszczenia Przedsiębiorstwa [...] działką nr [...] położoną w W. przy ul. [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte o następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne: Działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 i 9 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1993 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w W. przy ul. [...] i oznaczonego jako działka nr [...], o powierzchni [...] m2 wraz z odpłatnym nabyciem własności budynku i urządzeń położonych na tym gruncie. Wnioskiem z dnia 2 grudnia 1994 r. W. J., I. W., O. W. i J. W. wnieśli o stwierdzenie nieważności w/w decyzji, powołując się na prawa wynikłe dla nich w związku treścią decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. nr [...]. Decyzją tą bowiem została stwierdzona nieważność decyzji Urzędu Dzielnicowego W. Wydział Terenów z dnia [...] maja 1974 r. nr [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 1974 r. [...] odmawiającej W. J. i w/w pozostałym wnioskodawcom przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] objętej dawnym nr hip. [...], położonej w W. przy ul. [...] i orzekającej o przejęciu na własność Państwa budynków. W wyniku rozpatrzenia przedmiotowego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2005 r. stwierdził, że powyższa decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] listopada 1993 r. została wydana z naruszeniem prawa - w części dotyczącej nieruchomości objętej dawnym nr hip. [...], bowiem – z uwagi na nieodwracalne skutki prawne - nie było możliwe stwierdzenie nieważności w tej części decyzji - zaś w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego. Rozpatrując sprawę w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie, z którym to wnioskiem wystąpiła spółka Przedsiębiorstwo [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., Minister Transportu i Budownictwa - który z dniem 31 października 2005 r. na podstawie rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 października 2005 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu i Budownictwa (Dz. U. Nr 220, poz. 1900) stał się organem właściwym w sprawie - stwierdził, że decyzją Kierownika Wydziału – Geodety Dzielnicowego Dzielnicy W. nr [...] z dnia [...] września 1989 r. zostało ustanowione na rzecz jednostki uwłaszczanej prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Nieruchomość ta zaś w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Powyższe zatem – zdaniem organu oznaczało, iż zostały spełnione przesłanki uwłaszczenia określone w art. 2 ust. 1-2 w/w ustawy z dnia 29 września 1990 r., z zastrzeżeniem jednak nienaruszenia praw osób trzecich, która to kwestia była szczególnie istotna w niniejszej sprawie. W wyniku rozpatrzenia wniosku następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...] wspomnianą, prawomocną decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r., Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdzono nieważność decyzji odmawiających poprzednio uwzględnienia wniosku złożonego w trybie przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy ( Dz. U.RP. Nr 50, poz. 279 ) i jednocześnie orzekających o przejęciu na własność Państwa budynków. Wyjaśniając kwestię przedmiotu sprawy Minister zauważył, że - jak wynikało to z obecnej księgi wieczystej Kw [...] działka o numerze [...], ujęta w decyzji uwłaszczeniowej, powstała z części nieruchomości [...] objętej dawnym nr hip. [...] ( w zakresie [...] m kw.) i z części nieruchomości wykazanej w dawnym nr hip. [...] ( w zakresie [...] m kw. ). W tych warunkach Minister uznał, że powyższa decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r., która wywołała skutki ex tunc, spowodowała, że odżyła na nowo sprawa z wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego spornego terenu, co z kolei (jeżeli pominąć nawet sprawę przywrócenia poprzednim właścicielom prawa własności do budynku, do której to kwestii negatywnie odniósł się Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] lutego 2004 r. sygn. akt [...] r.) oznacza istnienie nierozpatrzonych roszczeń i praw osób trzecich mających swoją podstawę w regulacjach wspomnianego wyżej dekretu warszawskiego z dnia 26 października 1945 r. W świetle bowiem zapisu ustawowego, iż uwłaszczenie następuje o ile nie narusza to praw osób trzecich, zdaniem organu centralnego, należało by stwierdzić, że w zakresie działki nr [...] nie doszło do uwłaszczenia Przedsiębiorstwa. W konsekwencji zatem prowadziło to do uznania, iż decyzja uwłaszczeniowa w przedmiotowym zakresie, rażąco naruszała prawo, (tj. art. 2 ust. l ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r., co obejmuje swoją dyspozycją art. 156 § l pkt 2k.p.a. Wyjaśniono przy tym, że wniosek dekretowy został złożony w dniu 17 czerwca 1948 r. przez E. W. ( byłą właścicielką nieruchomości ) po której spadek nabyli: W. J., J. W. i O. W. (postanowienie Sądu Powiatowego W. z dnia [...] lutego 1957 r.). Z kolei prawa do spadku po O. W. przeszły na E. J. ( vide: postanowienie Sądu Rejonowego W. z dnia [...] maja 2001 r.). Z uwagi natomiast, że prawa rzeczowe do działki nr [...] aktem notarialnym z dnia 30 września 1996 r. zostały sprzedane przez Skarb Państwa spółce Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. w W. Minister uznał, że nie było w sprawie możliwe stwierdzenie nieważności części decyzji uwłaszczeniowej, gdyż wystąpiły nieodwracalne skutki prawne i z tego powodu należało stwierdzić, iż w przedmiotowej części decyzja uwłaszczeniowa została wydana z naruszeniem prawa. Powyższa decyzja stała się z kolei przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosła spółka Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. w W. Skarżąca, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zarzuciła organowi naruszenie art. 2 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz art. 7 dekretu warszawskiego a także art. 28, 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca w szczególności, cytując wybrane zdania z uzasadnienia powołanego wyżej wyroku Sądu Najwyższego z dnia [...] lutego 2004 r. , twierdziła, że na przedmiotowej działce nie było budynku wybudowanego przez byłych właścicieli gruntu. Z uwagi zaś, że ich następcy prawni nie mają żadnych praw do spornej działki ani do znajdującego się na niej budynku – nie przysługiwał im interes prawny w niniejszym postępowaniu. Podniesiono także, że decyzja uwłaszczeniowa w tej sytuacji, nie naruszała żadnych praw osób trzecich. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Nadmienić również wypada ( co wyjaśniono na rozprawie przed Sądem ), że w dniu 27 września 2001 r. J. W. zbył swój udział w prawach i roszczeniach m . in. do przedmiotowej nieruchomości, który przysługiwał mu z tytułu dziedziczenia po E. W. na rzecz W. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje – w zakresie swojej właściwości - sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności wydanych przez organy administracji publicznej . Kontrola Sądu sprowadza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym dokonując – w tym kontekście - oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że nie narusza ona prawa, co w konsekwencji prowadziło do oddalenia niniejszej skargi. Należy zgodzić się ze stanowiskiem uczestniczek, że stwierdzenie nieważności rozstrzygnięć o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu [...], położonego przy ulicy [...], wchodzącego w skład dawnej nieruchomości objętej nr hip. [...] spowodowało skutek ex tunc, co oznacza, że sprawa ta wróciła do stadium w jakim była przed wydaniem decyzji odmownych. Zgodnie zaś z utrwaloną linią orzecznictwa dopóki nie zostanie rozpatrzony wniosek dotychczasowego właściciela gruntu [...] o ustanowienie prawa własności czasowej ( obecnie użytkowania wieczystego ) – w myśl przepisu art. 7 cytowanego wyżej dekretu z dnia 26 października 1945 r., Skarb Państwa lub Gmina, nie może gruntem tym dysponować na rzecz innych osób. Powyższy przepis bowiem zobowiązuje organ administracji publicznej do rozpoznania w pierwszej kolejności wniosku byłego właściciela gruntu i uwzględnienia go jako pierwszego, o ile zaistnieją podstawy wymienione w art. 7 powołanego dekretu ( vide: wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 252/04 – nie publ. ). Jednocześnie w stanie faktycznym, który był przedmiotem rozpoznania, w czasie gdy obowiązywały jeszcze decyzje o odmowie byłej właścicielce przyznania prawa użytkowania wieczystego, doszło do wydania w dniu 8 listopada 1993 r. deklaratoryjnej decyzji Wojewody [...] potwierdzającej nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez byłe Przedsiębiorstwo [...] prawa użytkowania wieczystego m. in. do spornego gruntu. Następnie Przedsiębiorstwo to sprywatyzowało się w trybie prywatyzacji likwidacyjnej co oznaczało, że choć nastąpiła likwidacja uwłaszczonego Przedsiębiorstwa, nie jednak nastąpiła konfuzja prawa użytkowania wieczystego ( vide: wyrok SN z dnia 10 listopada 2000 r. sygn. akt IV CKN 164/00 LEX nr 52501 ) a prawo to – jako dotychczasowy składnik przedsiębiorstwa - zostało ostatecznie zbyte w drodze umowy notarialnej zawartej w dniu 30 września 1996 r. zawartej pomiędzy Skarbem Państwa a spółką Przedsiębiorstwo [...] spółka z o.o. w W. Słusznie organ podniósł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że choć uwłaszczenie państwowych osób prawnych następowało z mocy prawa, ale działo się to pod warunkiem, że fakt ten nie naruszał praw osób trzecich ( art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ). Prawa majątkowe tych osób do nieruchomości stanowiły w tej sytuacji przeszkodę w nabyciu przez przedsiębiorstwo państwowe użytkowania wieczystego do nieruchomości pozostającej w jego zarządzie W tym stanie rzeczy zatem, gdy decyzja uwłaszczeniowa narusza prawa spadkobierców byłej właścicielki nieruchomości [...] w części objętej dawnym nr hip. [...], wynikające z art. 7 dekretu warszawskiego, formalnie winno stwierdzić się jej nieważność. Z powodu jednak wystąpienia wskazanych wyżej nieodwracalnych skutków prawnych, tego rodzaju orzeczenie było - w świetle przepisu art. 156 § 2 k.p.a. – niedopuszczalne - a pozostawało jedynie orzeczenie, iż decyzja taka została wydana z naruszeniem prawa, o czym organ orzekł. Powoływanie się przez skarżącego, jako uzasadnienia żądań zawartych w skardze, na treść wyroku Sądu Najwyższego z dnia [...] lutego 2004 r. sygn. akt [...] a zwłaszcza cytowanie wyrwanych z kontekstu zdań z uzasadnienia tegoż orzeczenia, nie mogło odnieść spodziewanego skutku z tego powodu, że wyrok ten, choć tematycznie związany z niniejszą sprawą, w istocie rzeczy dotyczył całkowicie odmiennego – z punktu widzenia prawnego – zagadnienia, jakim była ocena zasadności powództwa o unieważnienie umowy dotyczącej odnowienia umowy sprzedaży oraz ustanowienia hipoteki. Okoliczność, że w sprawie tej sądy powszechne i Sąd Najwyższy uznały, że jedna ze spadkobierczyń byłej właścicielki nieruchomości [...] nie posiadała legitymacji czynnej do występowania z w/w powództwem przeciwko spółce [...] spółka z o.o. w W. i Skarbowi Państwa nie oznacza, że osoba ta nie posiada interesu prawnego – w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a.- do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie przedmiotowego postępowania nadzorczego. Pojęcie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym nie może być utożsamiane z pojęciem legitymacji czynnej i biernej w postępowaniu cywilnym. Są to zupełnie inne instytucje prawne i innemu celowi służą. Choć kwestia ta dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie była rozstrzygająca, ze względu na akcentowanie jej przez strony, trzeba również nadmienić, że pozostaje otwartą sprawa czy na działce nr [...] znajdował się budynek pobudowany przez jego byłą właścicielkę. Wprawdzie Sąd Najwyższy przyjął za Sądem Apelacyjnym, że W. J. nie udowodniła w procesie cywilnym, iż na spornym gruncie taki budynek znajduje się, ale Sąd ten stwierdził również, że ponieważ takie ustalenie faktyczne nie zostało podważone w kasacji, to było ono dla Sądu Najwyższego wiążące. Z drugiej strony zwrócić wypada uwagę, iż z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 1997 r. sygn. akt IV SA 1341/95 spółka [...] spólka z o.o. w W. w sprawie ze skargi na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stała na stanowisku, iż na spornym gruncie nastąpiła odbudowa znajdującego się na nim budynku, co uczyniło Polskie Towarzystwo [...] ( poprzednik skarżącego ) a to sugerowałoby, że na nieruchomości tej był jednak budynek choć nie wiadomo w jakim stanie. Z tych powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i z tego powodu z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – orzekł jak w sentencji.