I SA/Wa 481/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A. P. i T. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2022 r. nr KO A/3714/Pd/22 w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy S. z 27 lipca 2022 r. nr RPP.6724.1.15.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżących A. P. i T. P. solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z 15 grudnia 2022 r., sygn. KOA/3714/Pd/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, dalej "SKO", na podstawie 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023r., poz. 775 z późn. zm.), dalej "kpa", utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy S. znak: [...] z 27 lipca 2022 r. negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału działek ewidencyjnych nr ew. [...], [...], [...], położonych we wsi L. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Ww. postanowieniem negatywnie zaopiniowano podział działek nr ew. [...], [...], [...] na działki nr ew. [...] o pow. ok. 2395 ha i nr ew. [...] o pow. 0,5411 ha. Działki będące przedmiotem podziału położone są na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do scalenia (uchwała Rady Gminy S. z 1 lipca 2021 r. Nr [...]). Dlatego wydano rozstrzygnięcie odmowne. Zażalenie wnieśli A. i T. P., dalej "Skarżący". Rozpoznając zażalenie organ II instancji nie znalazł podstaw do odmiennej niż to uczynił organ I instancji oceny prawnej. Wskazał, że na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (D.U. t. j. Dz.U.2023.344), podziału nieruchomości można dokonać gdy jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność dotyczy zarówno przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania działek. Na podstawie art. 93 ust. 4 tej ustawy zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu opiniuje m.in. prezydent miasta. Zgodnie z art. 93 ust. 4 ugn ocena organu opiniującego dotyczy wyłącznie zbadania zgodności przedstawionego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gdy ta zgodność występuje organ nie może wydać opinii negatywnej. Jak wynika z ustaleń planu miejscowego teren przedmiotowych działek przeznaczony jest do scalenia. A jak wynika z art. 102 ugn ustawodawca ustalił kolejność czynności: najpierw scalenie a następnie podział nieruchomości. Postanowienie opiniujące jest pierwszym etapem postępowania w sprawie podziału nieruchomości. Dopiero uzyskanie pozytywnej opinii w przedmiocie podziału umożliwia wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. W orzeczeniu opiniującym organ powinien rozważyć wszystkie przesłanki warunkujące możliwość podziału tj. zgodność z ustaleniami planu miejscowego, zgodność z przepisami szczególnymi, zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Ma bowiem ustalić czy podział stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że proponowany podział jest niezgodny z ustaleniami planu w związku z położeniem nieruchomości na terenie przeznaczonym do scalenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli Skarżący. Wnieśli o uchylenie zaskarżonych postanowień i zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zrzucili: 1. Naruszenie prawa materialnego: -art. 93 ust. 1 i 2 ugn polegające na nieprawidłowym ustaleniu, że przedłożony przez Skarżących wstępny projekt podziału jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego; - art. 102 ugn w zw. z art. 93 ust. 1 ugn poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że podział działek położonych na obszarze przeznaczonym do scalenia i podziału jest dopuszczalny wyłącznie w ramach procedury scalenia i podziału nieruchomości, o której mowa w art. 102 zgn podczas gdy podział tych działek może nastąpić również w ramach postępowania o podział nieruchomości przewidzianej w art. 92-100 ugn. 2. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia: - art. 15 kpa poprzez brak dokonania własnych ustaleń faktycznych oraz ograniczenie się do przytoczenia stanowiska organu I instancji, co świadczy o braku zbadania sprawy przez organ II instancji i naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania; -107 § 3 w zw. z art. 126 kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy a w szczególności nieprawidłowe ustalenie, że przedłożony przez Skarżących wstępny projekt podziału nieruchomości jest sprzeczny z ustaleniami planu miejscowego; -art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy nieprawidłowości mające miejsce w związku z wydaniem tego postanowienia stanowiły podstawę do jego uchylenia w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Skarżący, pismem z 11 maja 2022 r., wnieśli o wydanie postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału działek [...], [...], [...] płożonych w L. Organ uznał, że projektowany podział jest nie zgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, w którym działki te przeznaczone są do scalenia, wskazując na pierwszeństwo procedury scalenia przed podziałem. Okoliczności związane z położeniem działek na takim terenie są niesporne pomiędzy stronami. W tym zakresie ustalenia organu są zatem prawidłowe. Spór natomiast sprowadza się do kwestii tego, czy w takiej sytuacji strona uprawniona jest do żądania podziału nieruchomości w trybie art. 92-100 ugn czy też przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym do scalenia wyklucza taki podział. W ocenie Sądu organy w sposób wadliwy przyjęły koncepcję zgodnie z którą przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym do scalenia wyklucza wcześniejszy podział nieruchomości na wniosek a co za tym idzie, że Skarżący nie mogą skorzystać z procedury podziału o jakiej mowa w 92 i następne ugn. Należy zgodzić się z organami, że organ opiniujący ma obowiązek oceny czy projekt podziału jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego i to zarówno co do przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielanych działek (art. 93 ust. 2 ugn). W tym wypadku zgodnie z ustaleniami planu miejscowego rzeczywiście przedmiotowe działki zostały w tym planie przeznaczone do scalenia. Trzeba jednak pamiętać, że plany miejscowe uchwalane są przez Rady Gminy. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią o przeznaczeniu konkretnych terenów i są wiążące dla organów (art. 14 ust. 2 i 29 pzp.). Stanowią aktualny wyraz woli gminy w zakresie polityki zagospodarowania konkretnych terenów (rozmiar lokalny ustaleń). Zgodnie z art. 101 ust. 1 ugn przepisy rozdziału "scalenie i podział nieruchomości" regulują scalenie nieruchomości i ich ponowny podziału na działki gruntu. Gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 101 ust. 1 a szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy – co wynika z art. 102 ust. 1 ugn. Aby zatem gmina mogła dokonać scalenia to szczegółowe warunki tego scalenia muszą być zawarte w postanowieniach planu miejscowego. Podziału takiego można dokonać gdy grunty położone są w granicach określonych w planach miejscowych do scalenia, po spełnieniu warunków ustawowych: położenia w granicach określonych w planach miejscowych do scalenia, wniosku o scalenie i podział użytkowników wieczystych lub właścicieli posiadający ponad 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem (ust. 2). O przystąpieniu do scalenia i podziału decyduje rada gminy w drodze uchwały. Po dokonaniu scalenia dokonuje się następnie nowego podziału geodezyjnego tego obszaru na nowe działki gruntu. Jest to odrębna procedura przed organami rady gminy. Tymczasem Skarżący nie domagali się scalenia nieruchomości a następnie ich podziału w ramach procedury zastrzeżonej do kompetencji rady gminy. Domagali się zaopiniowania indywidualnego projektu podziału nieruchomości w trybie art. 93 ust. 1 ugn. Ustawodawca w tym przepisie zezwala na dokonanie podziału nieruchomości, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Pod tym pojęciem rozumie przeznaczenie terenu, możliwość zagospodarowania działki, dostęp do drogi publicznej – co wynika z art. 93 ust. 2 ugn. Przepisy te są zatem odrębnymi od instytucji scalania i podziału nieruchomości zastrzeżonych do kompetencji rady gminy. Przepisy art. 93 ugn nie zakazują podziału nieruchomości, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są do scalenia i podziału. Poza tym ustalenia planu w zakresie scalenia i podziału nie mają charakteru bezwzględnie obowiązującego tj. nie nakładają na organ jakim jest rada gminy takiego obowiązku ale dopuszczają taką możliwość. Może stać się tak że rada gminy nigdy nie przystąpi do procedury scalania i podziału. Przyjęcie zatem koncepcji zaprezentowanej w zaskarżonym postanowieniu, że ujęcie tych terenów w planie do scalenia wyklucza podział na wniosek nie znajduje potwierdzenia w ww. wskazanych regulacja ugn. Z powołanych wyżej przepisów ugn (93 i 101) jasno wynika bowiem odrębność pomiędzy instytucją scalania i podziału nieruchomości z art. 101 a instytucją podziału na wniosek z art. 93 ugn. Możliwość dokonania scalenia a następnie podziału w ramach scalenia a następnie podziału na podstawie 101 ust. 1 ugn nie wyklucza możliwości podziału w trybie art. 93 ugn. Z tych względów Sąd stwierdził, że organy dokonywały błędnej wykładni prawa materialnego tj. art. 93 ust. 1 ugn, co miało wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona ustaleń w zakresie zgodności proponowanego podziału, w świetle art. 93 ust. 2 ugn. Pominie przy tym, jako wadliwe wyinterpretowaną, kwestię położenia działek na terenie objętym scaleniem w planie miejscowym. Nie doszło do naruszenia art. 102 ugn w zw. z art. 93 ust. 1 ugn poprzez przyjęcie, że podział działek jest możliwy wyłącznej po dokonaniu scalenia i to w trybie postępowania przed organem gminy. Organ co prawda uznał, że scalanie wyklucza podział, to jednak nie mógł z uwagi na brak możliwości zastosowania art. 102 ugn, zastosować przepisu skierowanego do rady gminy a nie do gminy. Sąd nie podziela także zarzutów naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego (art. 7, 77 § 1 kpa i 15 kpa) gdyż w istocie stan faktyczny w sprawie nie był sporny pomiędzy stronami. Spór dotyczył natomiast wykładni przepisów prawa materialnego. Uzasadnione są także zarzuty, że w istocie organ nie wskazał przepisu prawa materialnego, który wykluczałby możliwość dokonania podziału nieruchomości na wniosek, a tylko w takiej sytuacji twierdzenia organu co do braku możliwości pozytywnego zaopiniowania – mogłoby być zasadne. Mają rację Skarżący, że organ II instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, gdyż wadliwa wykładnia przepisów prawa materialnego była na tyle poważna, że uzasadniała uchylenie zaskarżonego postanowienia i nałożenia na organ I instancji obowiązku zbadania projektu podziału pod kątem pozostałych przesłanek, o czym była mowa wyżej. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2023, poz. 259 ze zm.) Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa w zw. z § 14.1.1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D.U., 2015, poz. 1804).