I SA/Wa 482/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi R. C. na postanowienie Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz R. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] października 2019 r., nr [...], Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez R. C. odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r., nr [...]. Zaskarżone postanowienie zapadło w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy; Decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...], Wojewoda [...] w ustalił na rzecz B, U., M. M. i R. C. odszkodowanie z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej na terenie Miasta L., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha w kwocie [...] zł, w tym na rzecz: B. U. za udział wynoszący [...] części kwotę [...] zł i na rzecz R. C. i M. C. za udział wynoszący [...] części kwotę [...] zł (pkt 1) oraz zobowiązał Prezydenta Miasta L. do wypłaty ustalonego w pkt [...] odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna (pkt [...]). Powyższa decyzja Wojewody [...] została doręczona R. C. dniu [...] sierpnia 2019 r. W dniu [...] sierpnia 2019 r. R. C. wniósł do Wojewody [...] pismo, w którym powołał się na wydaną decyzję z [...] lipca 2019 r. Wskazał, że podczas rozmowy telefonicznej w dniu [...] sierpnia 2019 r. złożył wyjaśnienia w sprawie. Oświadczył, że nie jest współwłaścicielem działki nr [...] i pełne odszkodowanie należy się B. U. Pismem z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Wojewoda [...] wezwał R. C. do doprecyzowania pisma z [...] sierpnia 2019 r. w terminie 7 dni poprzez wskazanie czy stanowi ono odwołanie od decyzji z [...] lipca 2019 r. Wezwanie zostało doręczone R. C. w dniu [...] sierpnia 2019 r. W dniu [...] września 2019 r. R. C. wniósł do Wojewody [...], skierowane do Ministra Inwestycji i Rozwoju, pismo zatytułowane "odwołanie do decyzji". Powołał się na złożone wcześniej pismo z [...] sierpnia 2019 r. oraz ponownie podniósł, że za działkę nr [...] nie przysługuje mu żadne odszkodowanie, a powinno zostać przyznane B. U. Postanowieniem z [...] października 2019 r. Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju, działając na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez R. C. odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Minister wskazał, że pismem z [...] września 2019 r. R. C. złożył odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...]. Decyzję tę R. C. otrzymał w dniu [...] sierpnia 2019 r., zatem 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] sierpnia 2019 r. Odwołanie R. C. zostało więc wniesione z uchybieniem terminu, a do odwołania nie dołączono wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie z [...] października 2019 r. złożył R. C. zaskarżając je w całości. W uzasadnieniu podniósł, że organ odwoławczy błędne zakwalifikował jego pismo z [...] sierpnia 2019 r. jako pismo informacyjne, a nie pisma odwoławcze. Wskazał, że nie zgadza się z wydanym postanowieniem, bowiem zachował termin do wniesienia odwołania. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z [...] września 2020 r. uczestniczka M. M. wniosła o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Zaskarżone postanowienie kończy postępowanie, wobec czego Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym. Po analizie akt sprawy Sąd uznał, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju, którym organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Powyższe rozstrzygnięcie, wydane na podstawie art. 134 k.p.a., zapadło w postępowaniu przed organem odwoławczym, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Wskazać trzeba, że zaskarżone postanowienie ma charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem bowiem przystąpienia do merytorycznej oceny zarzutów odwołania jest pozytywne zakończenie postępowania wstępnego przed organem odwoławczym, czyli stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie oraz jest dopuszczalne. Wobec powyższego, kognicja Sądu w niniejszej sprawie ogranicza się do oceny czy odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji skarżący wniósł zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy jest zatem obowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Podkreślić przy tym trzeba, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i niezależną od uznania organu odwoławczego. W razie bowiem jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydać postanowienie o uchybieniu terminu przewidziane w art. 134 k.p.a. Art. 129 § 1 i 2 k.p.a. stanowi, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. Zgodnie z art. 128 k.p.a., odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy jeśli wynika z niego, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym (por. m.in. wyrok NSA z 24 maja 2016 r., I OSK 1965/14) instytucja odwołania jest względnie niesformalizowana co do formy i treści. W związku z tym, wystarczające jest złożenie przez odwołującego w ustawowym terminie pisma do właściwego organu, z którego wynika, że skarżący jest niezadowolony z treści otrzymanej decyzji administracyjnej. Ten wyraz względnego niesformalizowania sporządzenia odwołania ma służyć ochronie interesów prawnych podmiotu odwołującego się, gdyż na etapie postępowania administracyjnego nie ma przymusu korzystania z pełnomocników zawodowych, profesjonalnych. Ustawodawca przyjął rozwiązanie, w którym sam fakt udokumentowanego "zasygnalizowania" przez adresata decyzji, odwoływania się od decyzji, przez doręczenie odpowiedniego pisma/odwołania, uruchamia tok instancji, przejście sprawy od organu pierwszej instancji do organu drugiej instancji, po to aby organ drugiej instancji po raz drugi zastosował w danej sprawie prawo i porównał wynik tego aktu z treścią decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, a następnie wydał rozstrzygnięcie korzystając z kompetencji zawartych w art. 138 k.p.a. Sąd W ocenie Sądu w składzie orzekającym, przy tak znacznym odformalizowaniu odwołania, każde pismo strony dotyczące decyzji nieostatecznej, wniesione w terminie otwartym do wniesienia odwołania, wyrażające jej niezadowolenie z wydanej decyzji powinno być traktowane jako odwołanie. Zauważyć ponadto trzeba, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Pamiętać należy również, że zgodnie z art. 78 Konstytucji RP każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżenia określa ustawa. Innymi słowy, z powołanych regulacji można wyprowadzić wniosek, że strona ma prawo co do zasady do merytorycznej kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji, zaś przesłanki ograniczające to prawo należy interpretować ściśle. Uwzględniając powyższe - zdaniem Sądu – uznać trzeba, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do przyjęcia, że złożone przez skarżącego odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu. Zdaniem Sądu, o ile w omawianej sytuacji prawnej mogły powstać wątpliwości, to organ powinien rozwiązać je z poszanowaniem interesu strony i zapewnieniem ochrony jej uprawnień procesowych, nie zaś w sposób formalistyczny. Decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r. została doręczona skarżącemu w dniu [...] sierpnia 2020 r. W dniu [...] sierpnia 2019 r. (a więc w terminie otwartym do wniesienia odwołania) R. C. wniósł do Wojewody [...] pismo, w którym powołując się na wydaną decyzję z [...] lipca 2019 r., wyraził niezadowolenie z jej rozstrzygnięcia. Pismem z [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda [...] wezwał skarżącego do doprecyzowania - w terminie 7 dni - czy pismo z [...] sierpnia 2019 r. stanowi odwołanie od decyzji z [...] lipca 2019 r. Wezwanie zostało doręczone w dniu [...] sierpnia 2019 r. W dniu [...] września 2019 r. R. C. wniósł do Wojewody [...], skierowane do Ministra Inwestycji i Rozwoju pismo zatytułowane "odwołanie do decyzji w całości", w którym powołał się na złożone wcześniej pismo z [...] sierpnia 2019 r. oraz ponownie wyraził stanowisko w sprawie. W ocenie Sądu, opisanych okolicznościach należało zatem uznać, że pismo z [...] sierpnia 2019 r. stanowiło w istocie odwołanie od decyzji z [...] lipca 2019 r., które zostało wniesione w terminie. To treść pisma - nie zaś jego tytuł - stanowi o możliwości zakwalifikowania go jako środka odwoławczego. Jak już wyżej wskazano, instytucja odwołania jest względnie niesformalizowana co do formy i treści. W związku z tym, za wystarczające uważa się złożenie przez odwołującego się w ustawowym terminie pisma do właściwego organu, z którego wynika, że skarżący jest niezadowolony z treści otrzymanej decyzji. W omawianej sytuacji procesowej należało umożliwić stronie postepowania wykorzystanie uprawnienia do wniesienia odwołania, skoro ta czynność procesowa nastąpiła w ustawowym terminie. Wobec powyższego, nie można przyjąć, że odwołanie skarżącego od decyzji z [...] lipca 2019 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji pismo skarżącego z [...] września 2019 r. należy potraktować jako jednoznaczne sprecyzowanie i uzupełnienie wcześniej wniesionego odwołania i brak jest możliwości przyjęcia, że stanowi ono odrębne i niezależne od pisma z [...] sierpnia 2019 r. (faktycznie odwołania) odwołanie od decyzji z [...] lipca 2019 r. Podsumowując, jako skrajnie formalne Sąd uznał przyjęte przez organ odwoławczy podejście, które w okolicznościach rozpoznawanej sprawy pozbawiło skarżącego uprawnienia do złożenia odwołania z tego tylko powodu, że organ uznał za odwołanie jedynie pismo z [...] września 2018 r. faktycznie zatytułowane "odwołaniem", zaś pominął, na etapie badania terminowości wniesienia odwołania, pisma skarżącego z [...] sierpnia 2019 r., w którym skarżący wyraził swoje niezadowolenie z wydanej decyzji pierwszej instancji. Zbyt formalistyczne podejście organu skutkowało zamknięciem skarżącemu drogi do rozpatrzenia odwołania. Dokonana przez organ wykładnia art. 134 w zw. z art. 129 § 2 i art. 128 k.p.a. jako błędna, naruszała także art. 6 k.p.a. statuujący zasadę praworządności, art. 8 k.p.a. obligujący organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz art. 15 k.p.a. stanowiący o zasadzie dwuinstancyjnego postępowania. Naruszenie wymienionych przepisów, stanowiących ogólne zasady postępowania administracyjnego, oraz art. 134 k.p.a. Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia. W ramach ponownego postępowania organ winien rozpoznać odwołanie skarżącego. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach zapadło na podstawie art. 200 p.p.s.a.