I SA/Wa 486/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta M. z 15 października 2020 r., nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania M. O. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. z [...] października 2020 r. nr [...] odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem A. O.. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: M. O. wnioskiem złożonym 25 sierpnia 2020 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem A. O. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Do wniosku załączono orzeczenie o zaliczeniu A. O. ur. [...] lipca 1971 r. do pierwszej grupy inwalidów wydane [...] lipca 1988 r. przez Komisję Lekarską do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia. Z treści orzeczenia wynika, że inwalidztwo jest trwałe i istnieje od urodzenia. Jednocześnie wnioskodawczyni oświadczyła, że ma przyznane prawo do emerytury i sprawuje stałą opiekę nad synem legitymującym się ww. orzeczeniem. Burmistrz Miasta M. decyzją z [...] października 2020 r., działając na podstawie art. 2, art. 3 pkt 11, art. 17, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) odmówił M. O. przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na syna, wnioskodawczyni dołączyła decyzję o waloryzacji emerytury z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2020 r. W związku z faktem, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury, którą pobiera, zaistniały podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. M. O. wniosła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że organ I instancji pominął regułę wynikającą z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że przy zbiegu uprawnień do świadczeń regulowanych przedmiotową ustawą, skarżącej przysługuje prawo wyboru świadczenia korzystniejszego. Intencja wyboru świadczenia wynika, w ocenie skarżącej, ze złożonego oświadczenia załączonego do wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Zdaniem organu odwoławczego przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest jednoznaczny w swej treści i organy administracji publicznej są związane jego treścią, zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach przepisów prawa. W takiej sytuacji brak możliwości odstąpienia od wykładni językowej powołanego przepisu na rzecz wykładni systemowej lub celowościowej. Przepisy ww. ustawy nie dają organowi orzekającemu możliwości przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, wedle kryterium słuszności, czy celowości jego przyznania wnioskodawcy. SKO w W. podkreśliło, że emerytura jest świadczeniem o charakterze obligatoryjnym, ciągłym i jej zadaniem jest kompensowanie braku możliwości nabycia uprawnień do świadczeń z systemu ubezpieczenia społecznego. Świadczenie pielęgnacyjne ma natomiast w założeniu w części zrekompensować brak dochodu z pracy zarobkowej osobie, która tej pracy nie może wykonywać, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie mogącym samodzielnie egzystować (art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). System świadczeń opiekuńczych ma charakter zamknięty. Brak jest zwłaszcza regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (emerytury), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo świadczenia oraz regulacji wskazującej, czy organ jest związany żądaniem strony w zakresie wnioskowanego świadczenia (jako najkorzystniejszego), czy też, że to organ z urzędu ocenia, które za świadczeń jest dla wnioskodawcy najbardziej korzystne. Kolegium zaznaczyło, że wbrew twierdzeniom odwołania przepis art. 27 ust. 5 powołanej ustawy i przysługujące stronie prawo wyboru korzystniejszego świadczenia, nie odnosi się do przedmiotowej sytuacji, ustalonego prawa do emerytury. Przepis art. 27 ust. 5 stanowi bowiem, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Ustawodawca przyjął w ustawie o świadczeniach rodzinnych, że do świadczenia pielęgnacyjnego uprawniona jest osoba sprawująca opiekę, która nie ma ustalonego prawa do świadczenia z innego systemu zabezpieczenia społecznego. Wykluczył tym samym możliwość jednoczesnego pobierania emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego, tak jak nie można uzyskiwać dochodu z pracy zarobkowej i pobierać świadczenia pielęgnacyjnego. Wbrew argumentacji odwołania, wnioskodawczyni nie może również w świetle obecnie obowiązujących przepisów, wybrać świadczenia korzystniejszego z jej punktu widzenia. M. O. wniosła skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji z [...] października 2020 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów, wskazując, że rozpatrując przedmiotową sprawę organy poprzestały na literalnym brzmieniu treści art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a ww. ustawy i przyjęły, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Poprzestanie na wykładni językowej normy zawartej w dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a może prowadzić do takiego wniosku, to jednak - zdaniem skarżącej - zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo emerytury, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do emerytury. Skarżąca przytoczyła stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, w którym wskazano, że zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ww. ustawy, w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne stało by sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny stoi konsekwentnie na stanowisku, iż obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie prawa, które będzie urzeczywistniało zasadę sprawiedliwości społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w szczególności w treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Zdaniem Sadu skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. utrzymała w mocy decyzję odmawiającą Skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu przysługiwania jej prawa do emerytury. Istota sporu zaistniałego w sprawie sprowadza się do wykładni art.17 ust.5 pkt.1 lit.a u.ś.r. zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m in. do emerytury. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w sprawie niniejszej niezbędne jest dokonanie wykładni językowej tego przepisu uzupełnionej o wyniki wykładni celowościowej oraz systemowej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/10 , z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 , z 30 kwietnia 2020 r.). Jak wynika z treści art.17 ust.1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Literalna treść art.17 ust. 5 pkt.1 lit.a u.ś.r. wprost eliminuje z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę te osoby, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Trafnie wskazuje się jednak , że taka wykładnia wskazanego przepisu narusza konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Sąd podziela pogląd zawarty w wyroku NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 , że istotną cechą osób, którym na podstawie art.17 ust.1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że te podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art.17 ust.5 pkt.1 lit.a u.ś.r. pozbawione są świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z 23 listopada 2010 r., K 5/10, z 19 kwietnia 2011 r. P 41/09, z 18 czerwca 2013 r., K 37/12 , z 5 listopada 2013 r., K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12 ). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Brak jest zdaniem Sądu istotnych i racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do emerytury jeżeli świadczenie to jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany był pogląd, że zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art.17 ust.5 pkt.1 lit.a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielić należy jednak stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19. , że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art.17 ust.3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. To zaś, w ocenie Sądu, prowadzi do wniosku, że celowym rozwiązaniem w takich okolicznościach sprawy byłoby umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalnego. Treść art.27 ust.5 u.ś.r. przesądza, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Wg jego treści , w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Powyższe prowadzi do wniosku, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna mieć możliwość dokonania wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, w niniejszej sprawie emerytury, poprzez złożenie do organu rentowego stosownego wniosku o jej zawieszenie. Zgodnie z treścią art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona osoba, może ulec zawieszeniu na jej wniosek gdyż ustawa nie ogranicza możliwości jego złożenia. Zawieszenie zaś prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Jakkolwiek emerytura jest prawem niezbywalnym, uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. musi być interpretowana, jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki NSA: z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/20; z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20). Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.o.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ - stosownie do art. 9 k.p.a. – obowiązany jest pouczyć stronę co oznacza, że organy dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu Powyższa argumentacja przesądza zatem, że zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. Mając te okoliczności na uwadze Sąd, na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak na wstępie. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 tej ustawy.