I SA/Wa 487/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Monika Sawa Protokolant referent stażysta Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2021 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo (...) na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia (...)stycznia 2021 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa M., utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w sprawie odmowy uchylenia w trybie art. 155 kpa decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] sierpnia 1994 r. nr [...] oraz 4 decyzji z dnia [...] sierpnia 1994 r. o numerach: [...], [...], [...] i [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo M. wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2020 r. zwróciło się do Starosty W. o uchylenie w trybie art. 155 kpa powołanych powyżej 5 decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego. Decyzje te były następstwem regulacji zawartych w art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 101 poz. 444). Wnioskodawca poinformował o wyrażeniu zgody na ich uchylenie. Po jego rozpatrzeniu organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] odmówił uchylenia przedmiotowych decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że decyzje te sankcjonują skutki powstałe z mocy samego prawa, tj. art. 74 ust. 3 ustawy o lasach, i nie ma możliwości uchylenia ich w trybie art. 155 kpa. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Nadleśnictwo wniosło odwołanie, wnosząc o zmianę skarżonej decyzji i wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 154 i 155 kpa i wyjaśnił ustawowe zasady zmiany w tym trybie ostatecznej decyzji administracyjnej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podkreślił, że decyzje podejmowane w tym trybie mają charakter decyzji uznaniowych, zaś prawna możliwość ich zastosowania uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron, co w niniejszej sprawie jest spełnione. Organ II instancji wyjaśnił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowe decyzje, będące przedmiotem postępowania dotyczą zmian w ewidencji gruntów i budynków wynikających z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, zgodnie z którym lasy i grunty przeznaczone do zalesienia, znajdujące się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi, przechodzą w zarząd Lasów Państwowych (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 1463). W związku z powyższym w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do przedmiotowych działek jako właściciela wykazano Skarb Państwa (udział 1/1), natomiast jako trwałego zarządcę PGLLP Nadleśnictwo M. (udział 1/1). Równocześnie organ zauważył, że w dniu 1 stycznia 1999 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872), gdzie na podstawie art. 94 do właściwości starosty przeszły, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów. Starosta przejął zatem zadania i kompetencje Kierownika Urzędu Rejonowego dotyczące ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 155 kpa może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. W rozpatrywanej sprawie decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego wydane zostały w związku z przepisem prawa materialnego, tj. art. 74 ust. 3 ustawy o lasach, co jest w niniejszej sprawie bezsporne. Przepis ten nakazywał wydanie decyzji skutkujących zmianami w ewidencji gruntów i budynków w zakresie lasów i gruntów przeznaczonych pod zalesienie, znajdujących się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi (co w opisywanej sprawie miało miejsce), które przeszły w zarząd Lasów Państwowych. Oznacza to, że przepis szczególny, czyli art. 74 ust. 3, sprzeciwia się zmianie lub uchyleniu przedmiotowych decyzji. Z powyższych przyczyn organ II instancji stwierdził, że Starosta zasadnie skarżoną decyzją odmówił uchylenia w trybie art. 155 kpa pięciu przedmiotowych decyzji. Na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło w imieniu Skarbu Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo M.. W uzasadnieniu skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 155, art. 154 kpa w związku z art. 74 ustawy o lasach poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 155 kpa konieczne dla uchylenia przedmiotowych pięciu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego, w sytuacji gdy art. 74 ustawy o lasach nie stanowi samodzielnej podstawy do dokonania zmian przewidzianych w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30 poz. 163) bez faktycznego przekazania lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia w zarząd Lasów Państwowych. Tym samym w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie art. 155 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Regulacja zawarta w art. 155 kpa pozwalająca na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej stanowi jeden z rodzajów postępowań nadzwyczajnych, obok stwierdzenia nieważności decyzji czy też wznowienia postępowania uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Materialnoprawną podstawę przedmiotowych decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego stanowił przepis art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 101 poz. 444). Zgodnie z jego treścią lasy i grunty przeznaczone do zalesienia, znajdujące się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi, przechodzą w zarząd Lasów Państwowych. Na mocy tego przepisu, z mocy prawa, lasy i grunty przeznaczone do zalesienia, znajdujące się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi, przeszły w zarząd Lasów Państwowych przynajmniej w sensie prawnym. Kwestionowane przez skarżącego decyzje fakt ten jedynie potwierdzały i dlatego były one tzw. decyzjami deklaratoryjnymi. Rację zatem należy przyznać organom orzekającym, że w takiej sytuacji brak jest prawnych możliwości zastosowania przepisów art. 155 kpa w rozpatrywanej sprawie. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa jest możliwe w sprawach, w których przy wydawaniu decyzji organ administracji miał pewną swobodę decyzji (tzw. uznanie administracyjne), czyli zmienione mogą być decyzje uznaniowe, a nie tzw. decyzje związane, gdzie organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Wydawane w powołanym wyżej trybie decyzje o zarządzie należą niewątpliwie do kategorii decyzji związanych, w których ustawodawca nie pozostawił organowi orzekającemu żadnych możliwości wydania decyzji uznaniowej. Ponadto art. 155 kpa dotyczy decyzji, na mocy których strona nabyła prawo, a więc decyzji konstytutywnych. W rozpatrywanej sprawie nabycie prawa zarządu przez Lasy Państwowe nastąpiło z mocy prawa, na podstawie art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 101 poz. 444). Kwestionowane decyzji fakt ten jedynie potwierdzały, a wiec miały charakter decyzji deklaratoryjnych. W przedmiotowej sprawie występuje zatem decyzja deklaratoryjna i to decyzja związana – niezależna od uznania administracyjnego organu. Nie jest zatem możliwa zmiana, nawet za zgodą stron, uprawnień ustawowych. Przyjęcie takiej możliwości prowadziłoby bowiem do takiej sytuacji, że wolą stron zmienione byłyby przepisy ustawowe bezwzględnie obowiązujące (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 1998 r. sygn. akt I SA 154/98, LEX nr 45052). Kwestionowane decyzje jako akty deklaratoryjne potwierdzają jedynie to, co nastąpiło z mocy samego prawa. W takim zaś przypadku, jak wyjaśniono powyżej, wola stron nie może decydować o kształcie potwierdzonego decyzją ostateczną stosunku administracyjnoprawnego, co prowadzi do wniosku, że w trybie art. 155 kpa decyzja deklaratoryjna nie może być wzruszona. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że po wydaniu tych decyzji nie nastąpiło faktyczne przekazanie nieruchomości odpowiednim protokołem zdawczo-odbiorczym Nadleśnictwu, co powoduje, że skarżący dąży do zmiany istniejących obecnie zapisów ewidencji gruntów i budynków, nie wystarcza, zdaniem Sądu, do wzruszenia kwestionowanych decyzji w trybie art. 155 kpa, ponieważ decyzje wydane na podstawie art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach są z woli ustawodawcy decyzjami związanymi, do której nie znajduje zastosowania tryb przewidziany w art. 155 kpa. Jeśli zdaniem skarżącego decyzje te są wadliwe, do ich ewentualnej weryfikacji przewidziane są inne tryby nadzwyczajne opisane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325, ze zm.) orzekł jak w sentencji.