I SA/Wa 488/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu odwołania [...] w L., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r., nr [...], o stwierdzeniu nabycia przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, własności nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożył [...] w L.. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] stycznia 2018 r., działając na podstawie art. 2a ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 103 ust. 3 i art. 60 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Wojewoda [...] stwierdził że Powiat [...] nabył z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, własność nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej pas drogowy drogi powiatowej nr [...] (stary numer [...]) relacji [...] - [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożył [...] w L.. Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z mapą do celów prawnych z [...] maja 2017 r. działka nr [...] stanowi użytek - dr (droga) i powstała z cz. [...], [...] oraz cz. [...], [...], [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], gdzie jako właściciel gruntu ujawniony jest Skarb Państwa - [...] w K., na podstawie aktu notarialnego z [...] marca 1975 r., rep. A nr [...]. Organ podniósł również, że z pism Starostwa Powiatowego w T. z [...] czerwca 2017 r. i [...] sierpnia 2017 r. wynika, że działka nr [...] stanowi obecnie część pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] relacji: [...]- [...]. Natomiast na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę wojewódzką nr [...]. Do 2015 r. droga znajdowała się w kompleksie Lasów Państwowych - właściciel Skarb Państwa w zarządzie Lasów Państwowych [...]. Przy modernizacji wydzielono pas drogowy i nadano mu nr [...]. W terenie droga ta była użytkowana jako droga publiczna. Minister podniósł, że ww. droga wojewódzka nr [...] została zaliczona do tej kategorii na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z 5 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bialskopodlaskim, chełmskim, kaliskim, konińskim, koszalińskim, leszczyńskim, lubelskim, olsztyńskim, opolskim, słupskim, tarnobrzeskim i zamojskim (Dz. U. Nr 24, poz. 117). Natomiast z uwagi na to, że droga nr [...] nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), to na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r., stanowiącego, że dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie nie wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. stają się drogami powiatowymi, stała się drogą powiatową nr [...]. Organ wyjaśnił, że stan prawny w przedmiotowej sprawie zdeterminowany jest brzmieniem art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, który stanowi expressis verbis, że drogi publiczne stanowią odpowiednio własność publiczną lub samorządową. Nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Zatem gdy w stanie faktycznym sprawy występuje droga (pas drogowy) formalny zarząd (władanie) zostaje z mocy samego prawa zastąpione przez zarząd faktyczny. Jest to wyjątek od reguły, zgodnie z którą pojęcie "władania" występujące w art. 60 ustawy z 13 października 1998 r. nie może być oderwane od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Faktyczne dysponowanie mieniem-nieruchomością drogową w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, stanowiło niejako zastępstwo posiadania formalnego tytułu prawnego (skutki wynikały z mocy prawa). (wyrok WSA w Warszawie z 20 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1109/13). Wobec powyższego, w ocenie Ministra, nabycie spornej działki na rzecz Skarbu Państwa przez [...] w K., na podstawie aktu notarialnego z [...] marca 1975 r., rep. A nr [...], nie stoi na przeszkodzie w stwierdzeniu nabycia tej nieruchomości z mocy prawa przez Powiat [...], na podstawie art. 2a ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w związku z art. 103 ust. 3 i art. 60 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Organ wyjaśnił jednocześnie, że jak wynika z pisma [...] w L. Z [...] października 2018 r., działka nr [...] nie była objęta dotychczas wydanymi decyzjami Ministra Obrony Narodowej o terenach zamkniętych. Wniosek o ujawnienie przedmiotowej działki w kolejnej decyzji został złożony przez skarżącego w dniu [...] kwietnia 2018 r. W związku z powyższym nie budzi wątpliwości organu, że w dacie komunalizacji, tj. w dniu 1 stycznia 1999 r., sporna nieruchomość nie była objęta stosowną decyzją Ministra Obrony Narodowej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożył [...] w L. zarzucając tej decyzji naruszenie: prawa materialnego, tj.: art. 6a ust. 2 w związku z art. 2a ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez zaliczenie działki nr [...] do kategorii dróg publicznych w sytuacji gdy działka o nr [...], zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w T. [...], nie stanowi własności Powiatu [...], tylko pozostaje w trwałym zarządzie skarżącego; art. 103 ust. 3 i art. 60 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy ww. przepisy nie mają cech normy uwłaszczającej (przepisu wywłaszczeniowego), a jedynie charakter instrukcyjny, porządkujący podział zadań w zakresie zarządu drogami publicznymi, a tym samym nie mogą stanowić podstawy nabycia przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości nr [...]; przepisów postępowania, tj.: art. 107 § 1 pkt 4 kpa poprzez niewskazanie prawidłowej postawy prawnej uzasadnienia decyzji, bowiem powołane w zaskarżonych decyzjach przepisy, tj. art. 103 ust. 3 i art. 60 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, mają jedynie charakter instrukcyjny, porządkujący podział zadań w zakresie zarządu drogami publicznymi, jednakże nie stanowią materialnoprawnej podstawy nabycia przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości; art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niedostateczne i niedokładne zebranie w sprawie materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności brak ustalenia, na jakiej podstawie nieruchomość oznaczona nr [...] została ujawniona w ewidencji gruntów i budynków Starostwa [...] jako część nieruchomości nr [...] z pominięciem przysługującego skarżącemu prawa trwałego zarządu, czego skutkiem było zaliczenie przedmiotowej nieruchomości do kategorii dróg wojewódzkich jako droga wojewódzka nr [...]. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w całości. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W uzupełnieniu skargi pismem z [...] marca 2019 r. skarżący przedłożył decyzję Ministra Obrony Narodowej nr [...] z [...] marca 2019 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych w resorcie obrony narodowej, wskazując, że w załączniku do tej decyzji pod pozycją Lp. [...] ujęto sporną działkę nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Sąd w całości podziela stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, której punktem wyjścia było stwierdzenie przez organ, że stan prawny niniejszej sprawy, wszczętej na wniosek Powiatu [...] o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości drogowej na podstawie art. 60 ustawy, jest zdeterminowany brzmieniem art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222), zwanej dalej "ustawą o drogach publicznych". Dokonując wykładni przywołanego wyżej art. 60 ust. 1 ustawy, w tym zawartego w tym przepisie pojęcia "władanie", zasadnie stwierdził Minister, że wprowadzona z dniem 1 stycznia 1999 r. regulacja zawarta w art. 2a ustawy o drogach publicznych ma zasadnicze znaczenie dla określenia prawa własności nieruchomości, na których znajdują się drogi publiczne. Zgodnie z powołanym przepisem, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1). Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). Nie budzi zatem wątpliwości, że nieruchomość zajęta pod drogę publiczną może stanowić od 1 stycznia 1999 r. tylko własność Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Wobec powyższego, w zaskarżonym rozstrzygnięciu zasadnie przyjęto, że w przypadku zastosowania art. 60 ustawy, do potwierdzenia nabycia przez jednostki samorządu terytorialnego mienia Skarbu Państwa, zajętego pod drogi publiczne, należy brać pod uwagę faktyczne władanie i wykorzystanie nieruchomości. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowi działkę nr [...] o pow. [...] ha. Jest to użytek – dr (droga), który powstał z cz. [...], [...] oraz cz. [...], [...] i [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w której jako właściciel ujawniony został Skarb Państwa - [...] w K. na podstawie aktu notarialnego z [...] marca 1975 r., rep A nr [...] (vide: mapa do celów prawnych sporządzona przez geodetę w dniu [...] maja 2017 r.). Z akt sprawy wynika również, że na dzień 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość stanowiła drogę wojewódzką nr [...] (vide: pisma Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r. oraz [...] sierpnia 2017 r.), która została zaliczona do tej kategorii na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z 5 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bialskopodlaskim, chełmskim, kaliskim, konińskim, koszalińskim, leszczyńskim, lubelskim, olsztyńskim, opolskim, słupskim, tarnobrzeskim i zamojskim (Dz. U. Nr 24, poz. 117). Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, stosownie do art. 103 ust. 3 ustawy, z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi wojewódzkie, nie wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), stają się drogami powiatowymi. Na tej podstawie przedmiotowa droga, jako nie wymieniona w ww. rozporządzeniu, stała się drogą powiatową nr [...]. Podsumowując, skoro w myśl art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, drogi powiatowe stanowią własność właściwego powiatu, to zasadnie organy uwzględniły tę okoliczność w przedmiotowym postępowaniu. W opisanych okolicznościach trafnie przyjęły również organy, że stwierdzeniu nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności spornej nieruchomości z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nie stoi na przeszkodzie podnoszona przez skarżącego okoliczność nabycia tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa przez [...] w K. na podstawie aktu notarialnego z [...] marca 1975 r. rep A nr [...]. Wobec powyższego, niezasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 6a ust. 2 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 103 ust. 3 i art. 60 ustawy z 13 października 1998 r. Bez wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostaje również podniesiona przez skarżącego w piśmie procesowym z [...] marca 2019 r. okoliczność ujęcia spornej nieruchomości w załączniku do decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z [...] marca 2019 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych w resorcie obrony narodowej. Podkreślić trzeba, że decydujące znaczenie dla komunalizacji spornej nieruchomości ma jej stan prawny i faktyczny istniejący w dniu 1 stycznia 1999 r., co wynika z treści art. 60 ust. 1 ustawy. Nabycie prawa do spornej nieruchomości nastąpiło na mocy samej ustawy, stanowi więc skutek przewidziany w ustawie, który ziszcza się z dniem wejścia w życie przepisu prawnego, przy spełnieniu wymienionych w nim przesłanek. Decyzja administracyjna potwierdza natomiast jedynie fakt nabycia przez konkretny podmiot określonego prawa z dniem wskazanym w przepisie. Nie rozstrzyga ona zatem o stanie prawnym powstałym na skutek zdarzeń późniejszych, które nastąpiły po wejściu w życie ustawy, a na które powołuje się skarżący. Podsumowując, jakiekolwiek zdarzenia prawne, które zaszły po dniu 1 stycznia 1999 r., jeżeli w tym dniu spełnione były przesłanki do komunalizacji nieruchomości na podstawie art. 60 ustawy, nie mają wpływu na prawa jednostki samorządu terytorialnego. Niezasadne okazały się również podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Sądu, okoliczność spełnienia przesłanek do komunalizacji spornej nieruchomości została ustalona przez organy w oparciu o dowody z dokumentów, szczegółowo wymienione w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Ponadto, w procesie ustalania stanu faktycznego organy wzięły pod uwagę wszystkie zebrane w sprawie dowody, a swoją ocenę wyczerpująco uzasadniły stosownie do wymogów art. 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy, czynienie organom zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 pkt 4 kpa poprzez niedostateczne zebranie materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz niewskazanie prawidłowej podstawy prawnej uzasadnienia decyzji nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji. ----------------------- 7