I SA/Wa 488/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. i H. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. K. i H. K. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z [...] lipca 2021 r. H. K. i J. K., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli o ustalenie w trybie art. 98 ust. 3 oraz art. 128 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie wsi [...], gm. [...], ozn. nr [...] o powierzchni [...] m2. Nieruchomość stała się własnością Gminy [...] na skutek decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] maja 2000 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania wskazując na zaistnienie uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania administracyjnego. Starosta podkreślił, że wniosek o zatwierdzenie podziału nieruchomości nr [...] w [...] złożył w dniu [...] maja 2000 r. J. K. W dniu [...] maja 2000 r. wnioskodawca złożył oświadczenie o następującej treści: "Wyrażam zgodę na nieodpłatne przekazanie działki nr [...] położonej w miejscowości [...] na rzecz Gminy w [...]". W uzasadnieniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości wskazano, że "działka [...] stanowi drogę dojazdową do ww. działek i (...) przechodzą z mocy prawa na własność Gminy [...] bez odszkodowania za zgodą wnioskodawców." Na decyzji widnieje odręczna adnotacja: "decyzja zgodna jest z moim żądaniem i nie będziemy się odwoływać" z dwoma podpisami, w tym H. K. oraz pieczęć o treści: "Decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania gdyż jest zgodna z żądaniem wszystkich stron, datą 29.05.2000 r. i podpisem Wójta Gminy [...]". Zdaniem Starosty, z powyższego wynika, że nastąpiło zrzeczenie się odszkodowania przez byłych właścicieli nieruchomości, co stanowi uzasadnioną przyczynę do odmowy wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a k.p.a. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli H. K. i J. K. podnosząc zarzut naruszenia art. 61a k.p.a. oraz art. 98 ust. 3 w zw. z art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] grudnia 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 61a § 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewoda przybliżył ramy prawne, w jakich dochodzi do ustalenia odszkodowania, omawiając tryb z art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy odwołaniu się do art. 98 ust. 3 tej ustawy. Wskazał następnie, że do wniosku o ustalenie odszkodowania skarżący załączyli stanowisko Wójta Gminy [...] z [...] maja 2021 r. o nieodpłatnym przekazaniu przez Państwa K. wydzielonych pod drogę działek. Wobec powyższego, zadaniem organu przed wszczęciem postępowania było ustalenie, czy powyższa okoliczność miała miejsce i czy nie stanowi ona przeszkody do prowadzenia postępowania w rozumieniu art. 61a k.p.a. Ta przeszkoda, w ocenie organu odwoławczego, mogła i powinna być wyjaśniona przed wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Zrzeczenie się prawa do odszkodowania stanowi bowiem dopuszczalną formę "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym, co z kolei stanowi przesłankę negatywną prowadzenia postępowania administracyjnego jako właściwego dla decyzyjnego trybu jego ustalenia. Innymi słowy, istnienie innej uzasadnionej przeszkody w prowadzeniu postępowania administracyjnego wynikającej z uprzedniego załatwienia kwestii ustalenia odszkodowania było warunkowane przyjęciem lub odrzuceniem określonego poglądu prawnego co do skuteczności zrzeczenia się odszkodowania w konkretnych okolicznościach faktycznych. Zrzeczenie się odszkodowania stanowi bowiem skuteczną formę ustalenia odszkodowania w trybie cywilnoprawnym. Skoro zatem zrzeczenie się odszkodowania nastąpiło w trybie cywilnoprawnym a informacja o zrzeczeniu się odszkodowania została zawarta w decyzji podziałowej, na podstawie której żądano wszczęcia postępowania odszkodowawczego, to – zdaniem Wojewody – Starosta słusznie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. W skardze na postanowienie Wojewody [...] J. K. i H. K., reprezentowani przez radcę prawnego, podnieśli następujące zarzuty: 1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji naruszającego art. 61a k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania pomimo, że w niniejszej sprawie brak było formalnych przesłanek do takiego rozstrzygnięcia, bowiem ustalenia, na których oparł się organ administracji wymagały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego; 2. naruszenie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez podzielenie stanowiska organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania pomimo podstaw do przyznania odszkodowania skarżącym. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a - poprzedzającego je postanowienia wykazała, że rozstrzygnięcia te naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Wydane w sprawie postanowienia zostały wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. W art. 61a § 1 k.p.a. zawarto dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: 1) wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną; 2) istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Okoliczności mogące stać się przedmiotową przesłanką odmowy wszczęcia postępowania nie zostały skonkretyzowane. Należy więc przyjąć, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Innymi słowy, odmowa wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, gdy bez głębszej analizy, "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania. Postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. W wyniku odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może więc formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyroki NSA: z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2600/16, z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 528/19, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie organy odmówiły wszczęcia postępowania wywołanego złożonym przez H. K. i J. K. wnioskiem o ustalenie odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 i art. 128 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organów, fakt złożenia oświadczenia byłych właścicieli nieruchomości o zrzeczeniu się odszkodowania w odniesieniu do powstałej w wyniku podziału działki nr [...], która przeszła na własność Gminy [...], uniemożliwia wszczęcie postępowania odszkodowawczego. Zdaniem Sądu, przywołana przez organy okoliczność nie daje podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Zauważyć trzeba, że powyższe argumenty organów co do skonsumowania roszczenia odszkodowawczego w drodze cywilnoprawnej, były wyprowadzone w drodze analizy treści oświadczeń, a zatem związane były z oceną dotyczącą meritum zgłoszonego przez strony żądania. Zakres tej oceny wykraczał poza ramy czynności podejmowanych przez organ celem wstępnego badania wniosku odszkodowawczego złożonego w trybie art. 98 ust. 3 i art. 128 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Analiza prawa materialnego odnoszącego się do administracyjnego trybu ustalania odszkodowania, nacechowana arbitralnością organu, może zostać przeprowadzona tylko w ramach wszczętego już postępowania administracyjnego. Skoro zatem organ podjął działania mające na celu ustalenie i wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz w następstwie powyższego stwierdził brak podstaw do prowadzenia postępowania, to niedopuszczalne było wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. przy przyjęciu wystąpienia "innych uzasadnionych przyczyn". Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem Starosty [...]. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie [...] złotych oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 złotych.