I SA/Wa 489/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania R. O., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] wrześnie 2018 r., nr [...], o odmowie przyznania ww. zasiłku celowego na opłacenie zaległości czynszowych w miesiącu wrześniu w wysokości 1996,88 złotych. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wnioskiem z [...] sierpnia 2018 r. R.O. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej [...] o udzielenie mu we wrześniu 2018 r. pomocy w formie zasiłku celowego przeznaczonej na zabezpieczenie szeregu potrzeb, w tym m.in. na opłacenie zaległości czynszowych w miesiącu wrześniu w wysokości 1996,88 złotych, które dokumentował zaświadczeniem z [...] sierpnia 2018 r. Wnioskodawca jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, ustalonym na czas określony do 31 stycznia 2019 r. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a jego źródłem utrzymania jest renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy w wysokości 999,86 złotych, która obciążona jest zajęciem komorniczym z tytułu bieżących alimentów na rzecz małoletnich dzieci. Po uwzględnieniu wynikających z tego tytułu potrąceń do wypłaty pozostaje mu kwota 500 zł miesięcznie. Ponadto otrzymuje zasiłek stały w wymiarze 134 złotych. Jego łączny miesięczny dochód wynosi 634 złotych. Systematycznie uzyskuje pomoc w postaci wszelkich możliwych świadczeń ze środków tutejszego Ośrodka, a sytuacja ta trwa od kilku lat. Wobec takich ustaleń okoliczności stanu faktycznego Prezydent [...] decyzją z [...] września 2018 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2019 r., odmówił R. O. udzielenia pomocy finansowej w formie zasiłku celowego przeznaczonego na spłatę zaległości czynszowych we wrześniu 2018 r. w wysokości 1996,88 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazywał, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1508) przywoływanej dalej jako: "u.p.s." zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej pomocy bytowej. Decyzja przyznająca zasiłek celowy ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ przyznający pomoc nie jest zobowiązany do spełnienia wszystkich żądań strony. Przyznanie tego zasiłku nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji i nie rodzi roszczenia o przyznanie świadczenia o określonej wysokości i formie, zaś dla Ośrodka obowiązku jego przyznania. Uznanie nie oznacza pełnej swobody i dowolności organu orzekającego, jednakże samo spełnienie kryterium ustawowych nie oznacza przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego, ponieważ organ może, ale nie musi przyznać świadczenie. Uznanie administracyjne obejmuje również ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzję, co do jej wysokości. Organ zaznaczył, iż przyznawane świadczenia stały się dla wnioskodawcy stałym źródłem dochodu, zaś inne osoby korzystające z pomocy Ośrodka znajdują się w dużo gorszej sytuacji życiowej. Odmawiając pomocy na opłacenie zaległości czynszowych wziął pod uwagę wysokość środków finansowych jakie posiada oraz okoliczność, że wnioskodawca nie jest pozbawiony pomocy społecznej. We wrześniu 2018 r. innymi decyzjami udzielono mu pomocy w formie zasiłków celowych na częściowe opłacenie zaległości za energię elektryczną w wysokości 1.100 zł, na zakup leków w wysokości 230 zł oraz na zakup gazu do butli gazowej w wysokości 48 zł. Organ zaznaczył, że we wrześniu 2018 r. dysponował na wypłatę zasiłków i zabezpieczenie najpilniejszych potrzeb bytowych dla 1015 rodzin (łącznie 1654 osób) kwotą 75.772,51 złotych. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] R.O.wniósł skargę podnosząc, że znajduje się w trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej. Nie jest w stanie podnieść kosztów bieżących oraz zaległych bez uszczerbku dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Ze względu na głodowe środki jakie posiada, nie stać go na opłacenie zaległego zadłużenia za mieszkanie, a brak wpłat przez OPS spowoduje utratę ulgi dochodowej w kwocie 193 zł. Ponadto wskazał, że jego stan zdrowia się pogorszył, o czym świadczy orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] stycznia 2019 r. o całkowitej niezdolności do pracy do dnia 31 stycznia 2021 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że decyzja ta jak też poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawą podjętych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej. Jest ona realizowana między innymi poprzez system pomocy finansowej w postaci zasiłków celowych. Sama pomoc społeczna, jako instytucja polityki społecznej państwa, ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Jej zadaniem jest zatem wyłącznie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.), a nie całkowite wyręczanie ich w aktywności zmierzającej do poprawy swojej sytuacji bytowej. Nie jest więc jej celem zapewnianie świadczeniobiorcy stałego źródła finansowania jego wszystkich zobowiązań finansowych i w oczekiwanej wysokości. W myśl art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przy czym jego przyznanie uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., wynoszącego dla osoby samotnie gospodarującej – a taką jest skarżący- 634,00 złote, a także zaistnienia jednego z tzw. ryzyk socjalnych opisanych w art. 7 pkt 2-15 tej ustawy - np. niepełnosprawności czy długotrwałej lub ciężkiej choroby. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy poza sporem jest, że skarżący uzyskuje dochód w wymiarze nieprzekraczającym ww. kryterium. Łączny jego dochód netto (po potrąceniu alimentów) wynosi bowiem 634,00 zł, a stanowią go renta i zasiłek stały. Jednocześnie skarżący bez wątpienia jest osobą ubogą, ciężko chorą oraz niepełnosprawną. Powyższych okoliczności organy nie kwestionowały, co znalazło wyraz w decyzjach przyznających skarżącemu we wrześniu 2018 r. zasiłków celowych na częściowe opłacenie zaległości za energię elektryczną w wysokości 1.100 zł, na zakup leków w wysokości 230 zł oraz na zakup gazu do butli gazowej w wysokości 48 zł. Istotą sporu jest natomiast to, czy rozpoznając wniosek o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego organy winny przyznać to świadczenie w takiej wysokości i zakresie, w jakiej oczekiwała tego osoba składająca ów wniosek. W tym miejscu wyjaśnić należy – na co słusznie zwracały uwagę organy orzekające - że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Przyznanie świadczenia i jego wysokość zależą zatem od uznania organu wydającego decyzję. Powoduje to, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nie żądań. Organ rozpoznając wniosek zobowiązany jest wziąć pod uwagę nie tylko sytuację materialną skarżącego, ale również sytuację życiową innych osób i rodzin, często bez żadnego dochodu, zgłaszających się w tym czasie po pomoc na zaspokojenie najpilniejszych potrzeb bytowych. Osoby ubiegające się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej muszą zatem liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie tej pomocy. Zwłaszcza, że organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, które muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Z podanych w decyzji organu pierwszej instancji informacji wynika, że we wrześniu 2018 r. Ośrodek Pomocy Społecznej [...] dysponował kwotą 75.772,51 zł na realizację zasiłków celowych z przeznaczeniem na zabezpieczenie najpilniejszych potrzeb bytowych dla 1.015 rodzin (tj. 1654 osób w tych rodzinach) korzystających ze świadczeń pomocy społecznej. W sytuacji niedostatecznej ilości środków, jakimi dysponują organy pomocy społecznej nie zawsze jest możliwe zapewnienie pomocy wszystkim wnioskodawcom. Brak takich środków mógł być powodem uzasadniającym odmowę przyznania świadczenia. Wynika to wprost z treści art. 3 ust. 4 powołanej ustawy, który stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Możliwość zatem zaspokojenie potrzeb osób uprawnionych z ustawy jest wedle normy prawnej zawartej w tym przepisie zależna nie tylko od spełnienia przez nich materialnoprawnych przesłanek uprawniających do nabycia świadczenia, ale także od stanu finansów gminy, a konkretnie ośrodka pomocy społecznej, poprzez który realizuje ona w tym zakresie swoje zadanie własne. Aczkolwiek w takim wypadku, aby uniknąć zarzutu arbitralności, a także realizować zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) poza globalną kwotą jaką organy dysponują na realizację ww. zadań, powinny w uzasadnieniu choćby w sposób uśredniony odnieść ją do wymiaru świadczeń jakie w danym okresie mogły z niej sfinansować. Po to m.in. by ubiegający się o pomoc mógł ją odnieść do własnej sytuacji i wartości uzyskanych w tym okresie świadczeń. W przeciwnym razie sam wymiar budżetu jakim dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej jawić się mu może jako nic nie wnosząca do sprawy informacja. Takiego zaś odniesienia w sprawie zabrakło. Nie czyni to jednak na tyle wadliwej podjętej w niej decyzji, by zachodziła konieczność jej uchylenia. Zaznaczyć należy, że osoba wnioskująca o świadczenie z pomocy społecznej zobowiązana jest przede wszystkim wykorzystywać własne środki, możliwości i uprawnienia do przezwyciężania sytuacji, w której się znalazła. Pomoc społeczna ma za zadanie jedynie wspierać osoby w wysiłkach zmierzających do poprawy trudnej sytuacji, a nie je wyręczać. Nie jest więc jej celem zapewnianie świadczeniobiorcy stałego źródła finansowania jego wszystkich zobowiązań finansowych i w oczekiwanej wysokości. Wskazać należy, że wprawdzie pomoc finansowa na spłatę zaległości czynszowych może być przedmiotem świadczeń w formie zasiłku celowego, jednakże w stanie faktycznym niniejszej sprawy przy ograniczonych środkach finansowych jakimi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej [...] nie jest ona możliwa. Wnioskodawca przy tym, objęty jest różnymi formami pomocy społecznej. Otrzymuje zasiłek stały i zasiłki celowe oraz korzysta z jednego nieodpłatnego gorącego posiłku dziennie. Nie można zatem uznać, że organ odmawia skarżącemu przyznania pomocy celowej, gdyż skarżący od lat jest stałym beneficjentem Ośrodka Pomocy Społecznej. Konkludując stwierdzić zatem należy, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji we właściwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Następnie w sposób prawidłowy zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa materialnego oraz dokonały oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie przekroczyły przy tym granic uznania administracyjnego. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów procedury, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organy zasadnie dokonały także oceny hierarchii potrzeb skarżącego, odmawiając przyznania zasiłku celowego na opłacenie zadłużenia z tytułu zaległości czynszowej. Podjęte rozstrzygnięcia uzasadniono zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., wyjaśniając w sposób przekonujący motywy jakimi kierowały się odmawiając zasiłku celowego. Z tych względów skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegać musi oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z zm.).