I SA/Wa 49/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Maria Tarnowska, Protokolant, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2005 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej B. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miejskiej B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2003 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] stwierdzającej w trybie art. 200, art. 71 ust. 1 i ust. 4, art. 72 ust. 1 i ust. 3 pkt 5, art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) nabycie z mocy prawa z dniem 05 grudnia 1990 r. przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w J. prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, położonego przy ul. [...] w B., oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz prawa własności budynków, innych urządzeń i lokali położonych na tym gruncie. Uzasadniając zaskarżoną decyzję Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podniósł, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] wystąpiła pismem z dnia [...] lipca 2003 r. Gmina Miejska B. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. Rozpatrując ponownie sprawę, na wniosek Gminy Miejskiej B. z dnia [...] września 2003 r., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podtrzymał zajęte wcześniej stanowisko i wyjaśnił, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną w rozumieniu art. 28 kpa jest osoba posiadająca interes prawny lub obowiązek. W dniu 05 grudnia 1990 r. właścicielem przedmiotowej działki był Skarb Państwa. Prawo zarządu przysługiwało Wojewódzkiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w J., co wynika z decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] kwietnia 1987 r. nr [...] oraz decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa, Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] grudnia 1989 r. nr [...]. W sprawie nie zostało ustalone, aby Gmina Miejska B. posiadała prawa rzeczowe w stosunku do przedmiotowej działki. Gmina Miejska B wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdziła, że brak rozstrzygnięcia postępowania komunalizacyjnego stanowił kwestię wstępną w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, więc tym samym stanowił przeszkodę do wydania decyzji uwłaszczeniowej. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że postępowanie komunalizacyjne zostało zakończone decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 1999 r. nr [...], w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] uchylającą wcześniejszą decyzję tego samego organu z dnia [...] grudnia 1998 r. i stwierdzającą wydanie decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] lipca 1995 r. z naruszeniem prawa, a w pozostałej części utrzymującą w mocy decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej. W tych decyzjach nie stwierdzono, aby Gmina Miejska B. nabyła prawo własności w stosunku do działki nr [...]. Powyższe oznacza, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, a więc i prawnej legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2002 r. Starania Gminy Miejskiej B. o nabycie prawa własności w trybie art. 5 ust 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.) wskazują na interes faktyczny nie ujęty dyspozycją art. 28 kpa. Gmina Miejska B. wniosła Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7 i 77 kpa, polegające na pominięciu okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności tego, iż postępowanie w sprawie przekazania przedmiotowego mienia Gminie Miejskiej B. w trybie art. 5 ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych toczyło się w dniu wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] i nie zostało dotychczas zakończone oraz naruszenie art. 157 § 3 w związku z art. 28 kpa i art. 5 ust.3 pkt 2 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a także art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w istniejącym stanie faktycznym, polegające na nieprawidłowym uznaniu, że Gmina Miejska B. nie posiada interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., pomimo że decyzja ta naruszała uprawnienie strony do nabycia przedmiotowego mienia. Gmina wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez jej uchylenie, a nadto o stwierdzenie nieważności wspomnianej wyżej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącej posiada ona przymiot strony w postępowaniu. Jej interes prawny wynika z norm prawa materialnego zawartych w art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w związku z art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie powołanego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) nie może naruszać praw osób trzecich. Niedopuszczalne było wydanie decyzji uwłaszczającej w sytuacji, kiedy zostałyby naruszone prawa osoby trzeciej. Istotne w sprawie jest, że katalog praw wymienionych w art. 200 ust 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie został ograniczony wyłącznie do praw rzeczowych, tak jak to przyjął organ orzekający. Interpretacja systemowa analizowanego przepisu pozwala na przyjęcie, iż w katalogu tym mieszczą się także prawa o charakterze innym niż prawa rzeczowe, w tym prawa obligacyjne. W dacie wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. przysługiwało skarżącej, w oparciu o art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., prawo przekazania na jej rzecz przedmiotowego mienia jako mienia komunalnego, nabyte w dacie wejścia w życie tej ustawy - tj. z dniem 27 maja 1990 r. W dacie tej, w odniesieniu do tegoż mienia, spełnione zostały wszystkie pozytywne przesłanki przewidziane w art. 5 ust. 3 pkt 2 umożliwiające przekazanie mienia na rzecz strony. Jednocześnie nie wystąpiły w sprawie negatywne przesłanki, określone w art. 11 oraz w art. 12 przywołanej ustawy, które wykluczałyby istnienie uprawnienia strony do nabycia mienia. Istnienie uprawnienia strony w dniu 27 maja 1990 r. oznaczało tym samym, że uprawnienie to istniało także w dacie późniejszej - to jest w dniu 5 grudnia 1990 r. ustalonej przez Wojewodę [...] jako data nabycia prawa przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w J. W świetle art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydanie przez Wojewodę [...] decyzji uwłaszczającej Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w J. było niedopuszczalne, jako naruszające prawo osoby trzeciej, tj. Gminy Miejskiej B. Brak rozstrzygnięcia komunalizacyjnego stanowił przeszkodę do wydania przez Wojewodę [...] decyzji uwłaszczającej, albowiem wynik postępowania komunalizacyjnego stanowił zagadnienie wstępne w postępowaniu o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego oraz prawa własności przez przedsiębiorstwo państwowe. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest bezzasadna, gdyż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1995 r. nr [...] przekazał, na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.) na rzecz Gminy B. nieodpłatnie na własność wyodrębnione w strukturze organizacyjnej Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji składniki mienia obejmujące m. in. przedmiotową działkę nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna, jednak na wniosek Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w B. z dnia [...] maja 1998 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...], stwierdził jej nieważność. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] września 1999 r. nr [...], Minister uchylił swoją poprzednią decyzję z dnia [...] grudnia 1998 r. w części dotyczącej działek nr [...] i [...], w pozostałej części utrzymując ją w mocy. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wszczęte na skutek skargi złożonej przez Gminę Miejską B. zostało umorzone postanowieniem z dnia 21 grudnia 2000 r (sygn. akt I SA 2264/99) w związku z cofnięciem skargi. Sprawa komunalizacji działki nr [...] została więc zakończona ostateczną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 1999 r. nr [...]. W dniu [...] kwietnia 2001 r, to jest w dacie złożenia przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w B. wniosku o wydanie w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) decyzji o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości, nie toczyło się więc już postępowanie administracyjne wynikające z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zaś Gminie Miejskiej B. nie przysługiwało prawo żądania przekazania jej własności przedmiotowego mienia jako mienia komunalnego. W toku postępowania o uwłaszczenie, zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., nie było zatem przesłanek do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia problemu komunalizacji, ponieważ sprawa ta była już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Należy podkreślić, że komunalizacja mienia dokonana na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. następowała z dniem, w którym decyzja o komunalizacji (mająca charakter konstytutywny) stawała się ostateczna, a nie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., jak to miało miejsce w przypadku komunalizacji opartej o treść art. 5 ust. 1 przywołanej ustawy. Ponieważ decyzja komunalizacyjna z dnia [...] lipca 1995 r. stała się ostateczna dopiero w dniu 31 lipca 1995 r. a nadto decyzja ta została w 1998 r. uznana za nieważną, nie ulega wątpliwości, że w dniu 05 grudnia 1990 r. przedmiotowe grunty nie były skomunalizowane na rzecz Gminy B. W dniu 05 grudnia 1990 r. właścicielem przedmiotowej działki był Skarb Państwa, natomiast zarząd bezspornie przysługiwał Wojewódzkiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w J. W tej sytuacji Wojewoda [...] wydając w dniu [...] kwietnia 2002 r. decyzję stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w J. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki oraz prawa własności budynków i urządzeń na niej, nie mógł naruszyć praw skarżącej Gminy, jako że wówczas prawa takie jej nie przysługiwały. Skarżąca Gmina powołuje się na fakt, że od dnia 27 maja 1990 r. miała możliwość złożenia wniosku o komunalizację w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jednakże z akt sprawy wynika, że Gmina z tego prawa skorzystała i sprawa ta została ostatecznie rozstrzygnięta, dlatego też uprawnienie to nie mogło mieć wpływu na prawidłowość późniejszej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. Skoro ani w dniu 05 grudnia 1990 r., z którą to datą ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wiąże powstanie skutku prawnego w postaci przekształcenia prawa zarządu gruntem w prawo użytkowania wieczystego oraz nabycia przez dotychczasowego zarządcę własności znajdujących się tym gruncie budynków, innych urządzeń i lokali, ani w trakcie postępowania uwłaszczeniowego, ani w chwili złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody, Gmina Miejska B. nie miała żadnego tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, to Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast prawidłowo uznał, że Gmina nie miała przymiotu strony w postępowaniu uwłaszczeniowym i nie miała również legitymacji do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Musiało to skutkować odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. Oznacza to, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, co prowadzi do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).