I SA/Wa 49/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie Asesor WSA Joanna Skiba (spr.) Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi J. L. i B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] odmawiającą nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr ewid. [...] z obrębu [...] o pow. [...] m². Z ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 1987 r., nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. , oddano J. L. w użytkowanie wieczyste na 99 lat działkę niezabudowaną nr ew. [...] o pow. [...] m², położoną w W. przy ul. [...], z przeznaczeniem na scalenie z nieruchomością ul.[...] , której właścicielem jest wnioskująca, ustalając jednocześnie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1987r. [...] J. L. dokonała sprzedaży Centrum [...] działającemu w imieniu Skarbu Państwa, działki nr ew. [...] o pow. [...] m² położonej w W. przy ul. [...]. Z kolei akt notarialny umowy nieodpłatnego przeniesienia własności garażu i oddania w użytkowanie wieczyste działki nr ew. [...] o pow. [...] m², położonej przy ul. [...] w W. , podpisany został przez J. i B. małż. L. w dniu [...] lutego 1999 r. (rep. A nr [...]). Wnioskiem z dnia 13 grudnia 2005 r. J. i B. małż. L. zwrócili się do Prezydenta W. o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w W. przy ul. [...] , oznaczonej jako działka nr ew.[...]. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. odmówił nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. i B. małż. L. wskazując m.in., że w 1987 r. zostali zastraszeni przez urzędników państwowych groźbą i dlatego zgodzili się na sprzedaż. Decyzja powyższa została uchylona decyzją SKO w W. [...] , z dnia [...] września 2007 r., a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy z wniosku J. i B. L. Prezydent W. decyzją nr [...] , z dnia [...] maja 2007 r. ponownie odmówił nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu położonego w W. przy ul.[...], wskazując na brak podstaw do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U z 2005 r. Nr 175, poz. 1459). Od decyzji tej J. i B. L. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Zdaniem odwołujących, organ dokonał nadmiernie zawężającej interpretacji art. 5 cyt. wyżej ustawy. W ocenie skarżących art. 5 nie mówi wprost o nieruchomości zamiennej, lecz o nieruchomościach oddanych w wieczyste użytkowanie w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie na rzecz Skarbu Państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrując odwołanie J. i B. L. w pełni podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium, wbrew twierdzeniom skarżących, brak jest podstaw do przekształcenia tego prawa nieodpłatnie w trybie przepisu art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459). Kolegium wskazało, że pisemne porozumienie zawarte pomiędzy J. L. - właścicielką nieruchomości, a U.-C., w którym wyraża ona zgodę na "dobrowolny wykup przez U.-C.", części nieruchomości o pow. [...] m², było obligatoryjne, bo podyktowane treścią art. 49 ust. 2 cyt. ustawy (rokowania z właścicielem o nabycie nieruchomości w drodze umowy) i stanowiło jednocześnie gwarancję otrzymania nieruchomości pod wybudowanie garażu - dz. ew. nr [...]. Tryb przyznawania nieruchomości zamiennych ustawodawca określił w art. 65 cyt. ustawy (wg tekstu jednolitego ustawy art. 61). Przepis ten regulował zasady wynagrodzenia szkody za wywłaszczenie prawa własności w formie niepieniężnej, tj. w postaci nieruchomości zamiennej. Nieruchomość zamienną zgodnie z ww. przepisem, w brzmieniu obowiązującym w roku 1987, przyznawano na żądanie właściciela nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne, a ustalenie wartości nieruchomości zamiennej następowało według tych samych zasad, które obowiązywały przy ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną tzn. według jej wartości zgodnie z wyceną biegłego rzeczoznawcy. Organ stwierdził, że w dacie wydania przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W., decyzji nr [...] , z dnia [...] kwietnia 1987 r. o ustanowieniu na rzecz J. L. prawa użytkowania wieczystego do dz. ew. nr [...], działka ta nie miała statusu nieruchomości zamiennej (w zamian za dz. ew. nr [...]). J. L. w wyniku sprzedania aktem notarialnym, na rzecz Skarbu Państwa niezbędnej pod inwestycję U. C. działki nr [...], o pow. [...] m², za działkę nr [...] otrzymała jej równowartość, zgodnie z wyceną biegłego rzeczoznawcy, w kwocie [...] zł. Zdaniem Kolegium w decyzji nr [...] , z dnia [...] kwietnia 1987 r. orzeczono, iż oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste następuje w celu scalenia z nieruchomością położoną przy ul. [...] , brak natomiast w ww. decyzji stwierdzenia, iż działka ta ma być nieruchomością zamienną za wywłaszczony pas gruntu. Jak stwierdzono, powyższy pasek ziemi, dzierżawiony przez panią L. od PGM [...], miał być wykorzystany na docelową lokalizację garażu wraz z dojazdem (obecny garaż miał być zlikwidowany pod budowę bloków). Zobowiązanie zawarte w wyżej wymienionym porozumieniu do odtworzenia przez inwestora likwidowanego garażu zostało wypełnione. Organ stwierdził w zaskarżonej decyzji, że podstawą prawną oddania Państwu L. omawianego gruntu w użytkowanie wieczyste w drodze umowy stanowił art. 207 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), zgodnie z którym osoby, które były posiadaczami nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy w dniu 5 grudnia 1990 r. i pozostawały nimi nadal w dniu 1 stycznia 1998 r., mogą żądać oddania nieruchomości w drodze umowy w użytkowanie wieczyste wraz z przeniesieniem własności budynków, jeżeli zabudowały te nieruchomości na podstawie pozwolenia na budowę z lokalizacją stałą. Nabycie własności budynków wybudowanych ze środków własnych posiadaczy następuje nieodpłatnie. Powyższa podstawa prawna działania organów gminy potwierdza jedynie, że Państwo L. posiadali przedmiotową działkę przed oddaniem w użytkowanie wieczyste i w związku z tym mieli roszczenie do gminy o oddanie im tej działki w użytkowanie wieczyste. Ani w treści ww. uchwały Zarządu Gminy W. nr [...], z dnia [...] października 1998 r., ani w uzasadnieniu do niej, ani w protokole z posiedzenia Zarządu Gminy W. z dnia [...] października 1998 r. nie znalazły się sformułowania, że oddanie dz. ew. nr [...] w użytkowanie wieczyste następuje w zamian za wywłaszczony pas gruntu. W świetle powyższych ustaleń przekształcenie na rzecz odwołujących prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - dz. ew. nr [...] nie może zatem nastąpić nieodpłatnie, gdyż oddana im nieruchomość w użytkowanie wieczyste nie była oddana w zamian za wywłaszczenie. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. złożyli J. i B. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta W. dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucili, że przyjęte w zaskarżonych decyzjach oceny stanu faktycznego oraz prawnej sytuacji ich wniosku naruszają przepisy prawa materialnego oraz podstawowe zasady postępowania administracyjnego nakładające na organ obowiązek wnikliwego rozpoznania sprawy zgodnie z interesem społecznym oraz słusznym interesem stron. Skarżący nie zgodzili się z poglądem organów wyrażonych w decyzjach, że działka nr [...] nie była przekazana skarżącym jako nieruchomość zamienna w toku postępowania wywłaszczeniowego i wobec tego nie mają zastosowania przepisy art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zdaniem skarżących, powołany art. 5 ust. 1 nie mówi wyłącznie o nieruchomościach zamiennych lub o umowie zamiany, lecz o "przyjęciu" jednego terenu na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o dowolny tytuł sprawiający, że przydzielono obywatelowi inny grunt. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że skarga jest niezasadna, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie jest uzasadniona. Kontrola sądowoadministracyjna decyzji organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia, w toku rozpoznawania danej sprawy, czy organy te nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do interpretacji art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459, z późn. zm.). Przepis ten głosi, że przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności następuje nieodpłatnie na rzecz użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych: 1) którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) które uzyskały użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Katalog sytuacji nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. jest o wiele węższy niż było to określone w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 120, poz. 1299 ze zm.), poza tym jest to zamknięty katalog sytuacji. W celu wydania zatem decyzji orzekającej o przekształceniu nieodpłatnie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, konieczne jest stwierdzenie, że ma miejsce jeden z przypadków określonych w art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Działka ewidencyjna nr [...] (aktualnie działka nr [...]) o pow. [...] m² została oddana decyzją Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] kwietnia 1987 r., nr [...] w użytkowanie wieczyste J. L. na lat 99 z ustaloną wysokością opłaty rocznej. Jako podstawę wydania tej decyzji podano art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (tj. Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.). Następnie aktem notarialnym z dnia 25 lutego 1999 r. oddano J. i B. L. w trybie bezprzetargowym nieruchomość zabudowaną, położoną w W., przy ul [...] o pow. [...] m² stanowiącą działkę nr [...] i przeniesiono nieodpłatnie na ich rzecz prawo własności usytuowanego na gruncie garażu. W akcie tym zawarte zostało sformułowanie, że na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 1987 r. J. L. miała otrzymać w użytkowanie wieczyste tę działkę w zamian za wywłaszczony pas gruntu wchodzący w skład nieruchomości będącej jej własnością. Jednakże zawarcie takiego sformułowania w akcie notarialnym z [...] lutego 1999 r. nie pozwala na uznanie, że działka nr [...] (poprzednio nr [...]) została przyznana "w zamian" za nieruchomość wywłaszczoną. Należy bowiem zauważyć, że art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. został umieszczony w Rozdziale 3 zatytułowanym "Oddawanie w użytkowanie wieczyste i sprzedaż nieruchomości państwowych". Natomiast instytucja prawna wywłaszczenia nieruchomości zamieszczona była w Rozdziale 6 tej ustawy od art. 46 do 76. Art. 61 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. określał, że wartość nieruchomości zamiennej powinna odpowiadać nieruchomości wywłaszczonej. Różnicę wartości nieruchomości wyrównuje się przez dopłatę pieniężną. Żeby zatem można było uznać, że małżonkom L. przysługuje prawo do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w prawo własności, konieczne było ustalenie, że użytkowanie wieczyste tej działki zostało przyznane w trybie art. 61 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Z akt wynika, że J. L. przed 29 kwietnia 1987 r. była właścicielką działki nr [...] o pow. [...], położonej przy ul. [...] w W., która następnie została podzielona na działki nr [...]/1 i [...]/2. Opisana wyżej nieruchomość została przeznaczone zgodnie z planem realizacyjnym pod budownictwo wielorodzinne wysokie dla SBM "[...]" i C. "U.", zaś w części o pow. [...]m² do adaptacji stałej. Aktem notarialnym z dnia [..] kwietnia 1987 r., nr rep. [...] J. L. sprzedała Skarbowi Państwa z działki nr [...] część o powierzchni [...] m² oznaczoną na mapie odpowiednim oliterowaniem wraz z urządzeniami, za cenę [...] zł w trybie art. 51 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Wynika z tego, że przedmiotowa działka została zbyta przez właścicielkę w drodze czynności cywilnoprawnej, nie zaś wywłaszczona decyzją. Natomiast ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na działce nr [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1987 r. niewątpliwie pozostaje w związku z prowadzonymi rokowaniami z właścicielką nieruchomości poprzedzającymi wywłaszczenie nieruchomości, nie jest jednak jednoznaczne z przyznaniem tej nieruchomości "w zamian" za nieruchomość wywłaszczoną, jak tego wymaga art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Przepis art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. wymagał, aby postępowanie wywłaszczeniowe poprzedzone było rokowaniami z właścicielem nieruchomości. Przez rokowania należy rozumieć wszelkie zgodne z prawem czynności i działania prowadzące do nabycia nieruchomości, nie muszą one zatem dotyczyć wyłącznie przedmiotu umowy i ceny nabycia, ale dotyczyć także innych warunków stawianych przez właścicieli nieruchomości wywłaszczanych. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowej interpretacji przez organy administracji art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. za nieprawidłowe. Z tych względów, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.