I SA/Wa 491/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) asesor sądowy WSA Anna Milicka-Stojek Protokolant starszy referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na czynność Starosty [...] w przedmiocie odrzucenia oferty w otwartym konkursie ofert na realizację zadania publicznego oddala skargę. [...] z siedzibą w [...] (dalej jako: "Stowarzyszenie" lub "skarżący") pismem z 25 stycznia 2024 r. (data prezentaty) wystąpiło ze skargą na czynność z zakresu administracji publicznej polegającej na odrzuceniu oferty Stowarzyszenia w otwartym konkursie ofert na realizację zadania publicznego. Zaskarżona czynność została podjęta w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne. Uchwałą Nr 1127/2023 z 27 października 2023 r. Zarząd Powiatu w [...] ogłosił otwarty konkurs ofert na realizację zadania publicznego polegającego na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie powiatu [...] w 2024 r. Zgodnie z załącznikiem do wskazanej uchwały, na realizację ww. zadania publicznego przewidziano przeznaczenie dotacji celowej w wysokości 136 490,64 zł. Stowarzyszenie przystąpiło do otwartego konkursu poprzez złożenie oferty z 11 listopada 2023 r. Oferta ta podlegała ocenie pod względem spełnienia wymogów formalnych. Uchwałą Nr 1151/2023 z 29 listopada 2023 r. Zarząd Powiatu w [...] ogłosił rozstrzygnięcie konkursu - zgodnie z którym wybrano ofertę innego podmiotu niż Stowarzyszenie. Stowarzyszenie zostało poinformowane, że jego oferta nie została dopuszczona do merytorycznego rozpatrzenia ze względu na błąd formalny, tj. jako źródło finansowania realizacji zadania Stowarzyszenie wpisało kwotę w wysokości 136 482 zł, a nie kwotę dotacji celowej określoną w wysokości 136 490,64 zł. Na powyższą czynność Stowarzyszenie złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej: 1) naruszenie art. 11 ust. 2 i 2a ustawy z 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2021 poz. 945 ze zm., dalej jako: u.n.p.p.) poprzez odrzucenie oferty skarżącego w sytuacji, gdy spełniła ona wszystkie wymogi formalne, w szczególności te ustanowione przez organ w ogłoszeniu konkursowym, 2) naruszenie art. 19 ust. 1 u.n.p.p. w zw. z art. 168 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 poz. 1270, dalej jako: u.f.p.) poprzez odrzucenie oferty skarżącego z uwagi na zaproponowanie niższej kwoty realizacji zadania publicznego niż wynikająca z dotacji celowej udzielonej organowi w sytuacji, gdy oferta mogła zostać złożona na niższą kwotę niż wskazana w ogłoszeniu konkursowym. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności polegającej na odrzuceniu jego oferty oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto, skarżący wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie - podtrzymując, że skarżący dopuścił się w złożonej ofercie błędu formalnego poprzez wskazanie kwoty niższej, niż wynikająca z dotacji celowej wskazanej w ogłoszeniu konkursowym - co spowodowało, iż jego oferta nie przeszła oceny formalnej. Organ podniósł, że w rozdziale VII ogłoszenia (Tryb i kryteria stosowane przy wyborze ofert oraz termin dokonania wyboru oferty) w ust.2 stwierdzono, iż do oceny merytorycznej zostaną uprawnione oferty, które spełniają wszystkie wymagania formalne. Wśród kryteriów formalnych wymieniono ocenę czy oferta została wypełniona prawidłowo pod względem rachunkowym (ust.3 pkt 1 lit. c rozdziału VII ogłoszenia). W złożonej ofercie realizacji zadania publicznego w tabeli V.B. Źródła finansowania kosztów realizacji zadania "Planowana dotacja w ramach niniejszej oferty" skarżący wpisał kwotę 136 482 zł. Tymczasem - w myśl rozdziału III pkt 1 ogłoszenia otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego - planowaną kwotę dotacji celowej na realizację tego zadania określono jednoznacznie na kwotę 136 490,64 zł. Oznacza to, iż skarżący dopuścił się w złożonej ofercie błędu formalnego, o którym mowa w rozdziale VII ust.3 pkt 1 lit. c ogłoszenia - co uzasadnia niedopuszczenie jego oferty do etapu oceny merytorycznej. Ponadto organ wskazał, że od 1 stycznia 2024 r. inny podmiot, którego oferta została wybrana w konkursie, realizuje już zadanie publiczne będące przedmiotem konkursu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm. dalej jako: p.p.s.a.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. W przeciwnym przypadku - oddala skargę (art. 151 p.p.s.a.). Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozważając w pierwszej kolejności kwestię dopuszczalności skargi Sąd uznał, że zaskarżona czynność podlega kontroli sądowo-administracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2025 r. poz. 1338 ze zm., dalej jako: u.p.p.w.) organ administracji publicznej zamierzający zlecić realizację zadania publicznego organizacjom pozarządowym lub podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3, ogłasza otwarty konkurs ofert. Podkreślić należy, że wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt SK 12/20, Trybunał Konstytucyjny orzekł (w pkt 1 wyroku), że: "Art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325), rozumiany w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057), jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W ocenie Trybunału Konstytucyjnego: "wszczęcie, przeprowadzenie oraz rozstrzygnięcie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, o którym mowa w art. 13 ustawy z 2003 r., niewątpliwie stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej. Końcowy wynik postępowania konkursowego (tj. wybranie konkretnej oferty, niedokonanie wyboru, unieważnienie konkursu) jednostronnie kształtuje sytuację prawną oferentów. Okoliczność, że samo postępowanie konkursowe jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z 2003 r., a nie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), nie odbiera aktom wydanym w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu, charakteru rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w rozumieniu art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że treść przedmiotowych aktów jest adresowana do oferentów. Akty te wydane w następstwie przeprowadzenia konkursu nie mają charakteru aktów wydawanych w sferze wewnętrznej administracji. Już sama redakcja art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. świadczy o tym, że ustawodawca dążył do objęcia kognicją sądów administracyjnych jak najszerszej kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Procedura wprowadzona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma na celu ochronę praworządności, a środek prawny w postaci skargi do sądu administracyjnego jest jednym z instrumentów gwarantujących jej ochronę. (...) Po stronie oferentów tworzą zatem prawo do skutecznego domagania się (z prawem do sądu włącznie), by właściwe organy władzy publicznej przeprowadzające postępowanie konkursowe działały zgodnie z prawem (...)". Trybunał Konstytucyjny zauważył również, że w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie brak jest przepisu wyraźnie wyłączającego wniesienie skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie konkursu ofert. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie konkursowe ma charakter administracyjnoprawny, a podjęta w nim czynność rozstrzygnięcia wyniku konkursu ma walor jednostronnego, władczego aktu stosowania prawa, który podlega kontroli sądowej na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. Zatem wniesiona skarga jest dopuszczalna, a skarżący - jako uczestnik postępowania konkursowego, którego uprawnień dotyczy przedmiotowy akt - miał interes prawny do jej wniesienia. Dokonując oceny legalności zaskarżonej czynności z zakresu administracji publicznej Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.n.p.p. organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, przeprowadzanym jednocześnie na powierzenie prowadzenia punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. W skład komisji konkursowej, o której mowa w tej ustawie, może wchodzić dodatkowo przedstawiciel wojewody. Stosownie do art. 13 ust. 2 pkt 2-3 u.p.p.w. ogłoszenie otwartego konkursu ofert powinno zawierać informacje o wysokości środków publicznych przeznaczonych na realizację tego zadania i zasadach przyznawania dotacji. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 1 pkt 4 u.p.p.w. w przypadku, o którym mowa w art. 5 ust. 4 pkt 2 (tj. wykonanie zadań publicznych wraz z udzieleniem dotacji na ich realizację), uwzględnia się planowany przez organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, udział środków finansowych własnych lub środków pochodzących z innych źródeł na realizację zadania publicznego. Jak wynika z akt sprawy rozpoczęcie takiego postępowania w przypadku otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego polegającego na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie powiatu [...] w 2024 r. stanowiła publikacja przez Zarząd Powiatu w [...] Uchwały Nr 1127/2023 w dniu 27 października 2023 r. W toku wszczętego w ten sposób postępowania, nieokreślonej liczbie podmiotów przysługiwało prawo do składania swoich ofert. Oferty spełniające wszystkie wymogi formalne kierowane były do oceny pod względem merytorycznym. Natomiast oferty nie spełniające tych wymogów, nie podlegały takiej ocenie - a wobec tego nie podlegały także przedstawieniu Zarządowi Powiatu w [...] (vide pkt VII ppkt 2 Załącznika do Uchwały Nr 1127/2023 Zarządu Powiatu w [...] z dnia 27 października 2023 r.). Ponadto ww. załącznik w ppkt 5 stanowił, że oferty złożone na niewłaściwych drukach lub po terminie, niekompletne, przesłane faksem lub pocztą elektroniczna, zostaną odrzucone ze względów formalnych. Również ww. załącznik nie przewidywał sposobu na uzupełnienie braków formalnych. Wskazywał jedynie, że oferty wraz z dokumentami nie będą zwracane oferentom (pkt VII ppkt 6 Załącznika do Uchwały Nr 1127/2023 Zarządu Powiatu w [...] z dnia 27 października 2023 r.). Datą rozstrzygnięcia konkursu było natomiast opublikowanie Uchwały Zarządu Powiatu w [...] Nr 1151/2023 w dniu 30 listopada 2023 r. (data publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej powiatu). Jak stanowi art. 15 ust. 2i ustawy o działalności pożytku publicznego - każdy, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników konkursu, może żądać uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty. Zaskarżeniu w niniejszym postępowaniu w istocie podlega karta oceny formalnej oferty z 28 listopada 2023 r. sporządzona przez członków komisji konkursowej. Sporządzenie tej karty stanowiło o uznaniu oferty Stowarzyszenia za niespełniającej wymogów formalnych. Wynik oceny formalnej oferty Stowarzyszenia, którym jest karta oceny formalnej, nie został doręczony skarżącemu. Jednakże taki wymóg nie został przewidziany w uchwale inicjującej postępowanie konkursowe. Wskazać należy, że złożona przez skarżącego oferta na realizację zadania publicznego, nie została przez organ rozpatrzona merytorycznie ze względu na jej braki formalne. Jak wskazano bowiem w załączniku do Uchwały nr 1127/2023 z 27 października 2023r. - jednym z wymogów formalnych w konkursie była ocena, czy oferta została wypełniona prawidłowo pod względem rachunkowym. W załączniku tym określono także kwotę przewidzianej dotacji w wysokości 136 490,64 zł. Z kolei skarżący w ramach składanej oferty, obowiązany był do wskazania sumy wszystkich kosztów realizacji zadania, tj. wysokości dotacji wraz z kosztami wkładu własnego. Suma ta została przez skarżącego określona na kwotę 166 782 zł (suma dotacji w wysokości 136 482 zł wraz z wkładem własnym w wysokości 30 300 zł). Tym samym Stowarzyszenie w składanej ofercie zadeklarowało kwotę dotacji w wysokości innej, niż określona w ogłoszeniu konkursowym - co spowodowało, że jego oferta nie została wypełniona prawidłowo pod względem rachunkowym. W związku z tym należało uznać, że skarżący dopuścił się w złożonej ofercie błędu formalnego - co uzasadniało niedopuszczenie jego oferty do etapu oceny merytorycznej. Przy czym Sąd w całości akceptuje i przyjmuje za własne rozważania organu dotyczące oceny, iż oferta skarżącego nie spełniała wymogów formalnych - uznając je za całkowicie prawidłowe. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.