I SA/Wa 493/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Agnieszka Miernik Protokolant specjalista Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2010 r. sprawy ze skargi J. D. i M. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie [...] oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa z dnia 13 października 1998 r.) nabycie przez Powiat O. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości o łącznej powierzchni [...] m2 zajęte pod ulicę [...] w O., oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...] (obręb [...]), nr [...] oraz [...] (obręb [...]). 2. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. nabycie przez Gminę – Miasto O. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości o łącznej powierzchni [...]m2 zajętej pod ulicę [...] w O., oznaczoną ewidencyjnie jako działki nr[...], nr [...] oraz nr [...]. 3. Starosta Powiatu O. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr[...]– po rozpatrzeniu wniosku J. D., G. F. oraz M. G. (dalej powoływani jako skarżący) z dnia 5 marca 2008 r. (na wniosku skarżących widnieje data 19 luty 2008 r., zaś na prezentacje organu dzień 26 lutego 2008 r.) – odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości, argumentując, że wniosek w tym przedmiocie został złożony po upływie ustawowego terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., zatem roszczenie o odszkodowanie wygasło. Ponadto w pkt 2 Starosta umorzył postępowanie z wniosku z dnia 29 stycznia 1996 r. z uwagi na fakt, że przedmiotowe nieruchomości nie zostały wywłaszczone. 4. Skarżący wnieśli odwołanie od tej decyzji, wskazując na rażące zaniedbanie poprzez zaniechanie rozpatrzenia wniosku złożonego w dniu 29 stycznia 1996 r. Ponadto wskazali na orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie B. przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05). 5. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]Wojewoda [...] uchylił powołaną decyzję Starosty O. w całości i odmówił uwzględnienia wniosku S. T., pełnomocnika współwłaścicieli. Zdaniem Wojewody w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy brak było podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ponieważ wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony w dniu 29 stycznia 1996 r. i skarżący ponowili ten wniosek w dniu 26 lutego 2008 r. Tym samym wniosek nie został złożony w terminie określonym w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Termin do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie ma, w przekonaniu organu, charakter materialnoprawny. Skutkiem jego uchybienia jest bowiem wygaśnięcie roszczenia o odszkodowanie. Przy tym Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji błędnie uznał że w sprawie złożono dwa odrębne wnioski o odszkodowanie, a z akt jednoznacznie wynika, że pismo z dnia 26 lutego 2008 r. jest kontynuacją wniosku z dnia 29 stycznia 1996 r. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skarżący nie zgodzi się z powyższą decyzją Wojewody i wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono rażące naruszenie: art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r, art. 96 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. ), art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 2, art. 6, art. 7, art. 10 oraz art. 12 Kpa w związku z tym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżących organ nie stosując art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji dopuścił się naruszenia porządku prawnego demokratycznego państwa oraz zasad międzynarodowego porządku prawnego. Skarżący wywiedli, że złożenie wniosku o odszkodowanie z 1996 r. było skuteczne – ponieważ zgodnie z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wszystkie czynności postępowania prowadzonego przed 1 stycznia 1999 r. zachowują moc. Nie można odmówić odszkodowania z tego tytułu, że wniosek został złożony przedwcześnie. Ponadto brak decyzji odszkodowawczej narusza ustanowiony ustawą o gospodarce nieruchomościami obowiązek ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Uzasadniając zarzuty naruszenia Kpa skarżący wywiedli, iż Wojewoda powołał błędną podstawę prawną, a decyzja jest sformułowana w sposób niejasny i nieprecyzyjny. 2. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej ppsa) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W związki z takim zakresem jurysdykcji sąd administracyjny nie jest uprawniony do ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. W myśl art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybów określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Powołany wyżej przepis wprowadza generalną zasadę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości zajętych w dniu 31 grudnia 1998r. pod drogi publiczne. 3. Wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 terminu do składania wniosków ma takie znaczenie, iż nie można skutecznie złożyć wniosku ani przed dniem 1 stycznia 2001 r., ani po dniu 31 grudnia 2005r. Stosownie do treści przytoczonego powyżej przepisu art. 73 ust. 4 wyłączną przesłanką wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest złożenie stosownego wniosku przez osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie. Powyższe oznacza, że aby roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania było roszczeniem skutecznym i mogło spowodować tym samym merytoryczne rozpoznanie sprawy, jest łączne spełnienie ustawowych przesłanek: złożenia stosownego wniosku, złożenia go przez uprawnioną do tego osobę i złożenia w wyraźnie w ustawie wskazanym do dokonania tej czynności terminie - zatem w terminie ustawowym. Zaniechanie dokonania czynności w terminie wskazanym w ustawie, skutkuje jej bezskutecznością i wygaśnięciem przysługującego prawa. Przy tym nie Sąd nie ma żadnych wątpliwości, że wniosek złożony przed rozpoczęciem biegu terminu ustawowego z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. tj. w 1996 r. – nie może być uznany za wniesiony z zachowaniem tego terminu, podobnie jak wniosek złożony po upływie tego terminu. 4. Przepis art. 96 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. mówiący, że postępowanie w sprawach indywidualnych wszczętych i nie zakończonych przed dniem 1 stycznia 1999 r., przechodzących do właściwości organów gmin, powiatów i samorządów województw, przejmują wójtowie, starostowie i marszałkowie województw, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, z tym że wszystkie czynności podjęte w postępowaniu przed dniem 1 stycznia 1999 r., a także decyzje administracyjne pozostają w mocy – nie ma żadnego odniesienia do niniejszej sprawy. Przepis ten nie wprowadza żadnej normy prawa materialnego, co do terminu wniesienia wniosku o ustalenie odszkodowania. Z przepisu tego wynika jedynie ciągłość postępowań prowadzonych do dnia 31 grudnia 1998 r. przechodzących do nowo utworzonych organów – natomiast nie jest to szczególna norma materialnoprawna w odniesieniu do art. 73 ust. 4 tej ustawy. 5. Poza sporem w niniejszym postępowaniu pozostaje okoliczność złożenia przez skarżących wniosku o ustalenie odszkodowania w styczniu 1996 r. i jego ponowienie w lutym 2008 roku. Wobec tego, zgodzić należy się ze stanowiskiem wyrażonym w decyzjach organów obu instancji, iż wniosek złożony został z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art.73 ust. 4. Skoro zatem skarżący terminu nie dochowali - ich wniosek dotyczący roszczenia, które wygasło, słusznie uznany został za bezskuteczny, wobec czego prawidłowo organ orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskodawców. 6. Warto podkreślić, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2004r. (sygn. akt: SK 11/02, OTK-A 2004/7/66) orzekł, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazać ponadto należy, że w wyroku z dnia 15 września 2009r. wydanym w sprawie o sygn. akt P 33/07 (OTK-A 2009/8/123) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Termin wygaśnięcia roszczenia, o którym mowa w art. 73 ust. 4 pozostaje bez związku z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3. Kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania z tego tytułu została uznana za zgodną z Konstytucją na mocy wcześniejszego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02 ( OTKZU nr 7/A/2004, poz. 66). Tym samym zarzut dotyczący naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP jest całkowicie bezpodstawny. 7. Sąd nie widzi również podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wprowadzenie przez ustawodawcę określonego terminu na wystąpienie z wnioskami odszkodowawczymi nie może być przez Sąd w niniejszej sprawie uznane za nieuprawnioną ingerencję w prawo własności, czy też nie zachowanie właściwej równowagi między wymaganiami interesu ogólnego społeczności i ochrony prawa skarżących do poszanowania mienia. Wskazać należy, że skarżący mieli 5 lat na wystąpienie z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, zwłaszcza że cały czas mieli świadomość, że przedmiotowe nieruchomości znajdują się w granicach pasa drogowego. Oznacza to, że choć skarżący nie mogli korzystać z mienia, do którego byli uprawnieni, jednak posiadali środki i możliwości prawne, umożliwiające im uzyskanie w ww. okresie stosownego zadośćuczynienia (por. orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 9 grudnia 2008 r., Viaşu przeciwko Rumunii skarga nr 75951/01, Izba Sekcja III). Sąd nie widzi także jakichkolwiek analogii pomiędzy przedmiotową sprawą, a sprawą B. przeciwko Polsce zakończoną orzeczeniem Trybunału Praw Człowieka w dniu 7 listopada 2007 r. (odmowa przyjęcia wniosku o rewizję wyroku – orzeczenie z dnia 15 grudnia 2009 r.). 8. Zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 128 oraz art. 129 ust. 5 ugn należy uznać za całkowicie bezpodstawne, ponieważ art. 73 ust. 4- 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wprowadzają regulację szczególną w odniesieniu do norm ogólnych zawartych w tych przepisach i decyzja o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa nie może być wydana w oderwaniu od treści art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. 9. Na zakończenie powyższych rozważań należy jedynie dodać, że nie zasługują również na uwzględnienie zarzut skarżących, dotyczące naruszenia przez organ przepisów Kpa. W ocenie Sądu w prawidłowy sposób organ uznał, że ma do czynienia nie z dwoma, lecz z jednym wnioskiem o odszkodowanie i działając na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. słusznie odmówił przyznania odszkodowania. Sąd nie widzi także przesłanek do stwierdzenia, że podstawa prawna została wskazana w sposób nieprawidłowy. Również uzasadnienie jest jednoznaczne i czytelne dla Sądu w związku z czym nie narusza art. 107 § 3 Kpa. Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku. Zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem, zaś sądowa kontrola administracji sprawowana jest wyłącznie w aspekcie legalności. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.