I SA/Wa 493/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.P. i I.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia treści decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia I. P. i J. P. – utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta [...] dnia [...] lipca 2017r. nr [...], którym odmówiono wyjaśnienia treści decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] stanowiącej dz. ew. nr [...] i [...] z obr. [...] z dnia [...].03.1995 r., sygn. [...]. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. W dniu 17 maja 2017 r. I. P. i J. P. złożyli wniosek w trybie art. 113 §2 k.p.a. o wyjaśnienie treści decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta [...] w dniu [...] marca 1995 r. w sprawie [...] w zakresie czy działki ew. o nr [...], [...] oraz [...] zostały przeznaczone pod uregulowanie części ulicy [...] i w konsekwencji przeszły z mocy prawa na własność Gminy [...] na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] odmówił wyjaśnienia treści decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] stanowiącej dz. ew. nr [...] i [...] z obr. [...] z dnia [...].03.1995 r. sygn. [...] we wnioskowanym zakresie. Na powyższe postanowienie skarżący złożyli zażalenie i wnieśli o uchylenie przedmiotowego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazali, iż w ich ocenie decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 1995 r. nie jest jednoznaczna i może być rozumiana w różny sposób. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia I. P. i J. P. – utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta [...] dnia [...] lipca 2017r. W uzasadnieniu wskazano, iż mając na uwadze cel instytucji uregulowanej w art. 113 § 2 k.p.a. podkreślić trzeba, że sięgnięcie do niej prowadzić ma do usunięcia niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. A contrario zatem wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Nie może też, pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Braku zaskarżenia decyzji nie może zastąpić działanie na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. Instrument uregulowany w tym przepisie nie może być zdaniem organu wykorzystywany w celu kwestionowania samej zasadności decyzji, będącej przedmiotem wyjaśnienia. Ponadto podkreślono, iż wykładnia dokonywana w trybie art. 113 § 2 k.p.a nie może prowadzić do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia, nie można również w tym trybie osiągnąć poprawienia decyzji. Merytoryczna zmiana decyzji może być osiągnięta wyłącznie w trybie odwoławczym ewentualnie w jednym z trybów nadzoru. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. wnieśli J. P. i I. P. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art 80 k.p.a. i art 124 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że osnowa i uzasadnienie decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 1995 r. (nr [...]) są sformułowane w sposób niebudzący wątpliwości i jednoznaczne, w sytuacji gdy decyzja ta, w zakresie dotyczący statusu działek ew. nr [...], [...], [...] oraz [...] nie jest jednoznaczna, tj. przedmiotowa decyzja, mając na uwadze treść obowiązującego w dniu wydania decyzji przepisu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, została sformułowana w sposób niejednoznaczny i niepozwalający na zrozumienie jej sensu, co w konsekwencji spowodowało błędną odmowę wyjaśnienia jej treści; 2. art. 113 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez podzielenie przez SKO stanowiska Burmistrza Miasta [...] dalej również jako "Organ I instancji", w przedmiocie odmowy wyjaśnienia treści decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 1995 r., będącego skutkiem błędnego uznania, że uwzględnienie wniosku złożonego przez wnioskodawców o wyjaśnienie treści ww. decyzji prowadziłoby do uzupełnienia i poprawienia przedmiotowej decyzji, w sytuacji gdy celem wniosku jest wyjaśnienie przeznaczenia konkretnych działek powstałych po zatwierdzeniu podziału w drodze ww. decyzji, tj. czy zostały one wydzielone pod ,,budowę ulicy", tak by można było odpowiedzieć na pytanie dotyczące zastosowania art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a nie stricte orzeczenie przez organ I instancji, że własność konkretnych działek przeszła na rzecz Gminy w trybie ww. przepisu, co w konsekwencji spowodowało błędne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego i jako takie pozostawało wadliwe w stopniu przesądzającym jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Mając powyższe zarzuty na względzie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta [...] z [...] lipca 2017 r. odmawiającej wyjaśnienia treści decyzji tego organu z [...] marca 1995 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Organy w sprawie, odmawiając skarżącym wyjaśnienie treści decyzji z [...] marca 1995 r., oparły swoje rozstrzygnięcie na art. 113 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych oraz doktryną, celem instytucji wyjaśnienia wątpliwości jest usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna na skutek użytych w niej ogólnych sformułowań lub zastosowanych skrótów, względnie dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 935/13 - wszystkie cytowane orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też uzupełniać merytorycznie rozstrzygnięcie, a także dokonywać jego interpretacji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, poprzez jego uzupełnienie lub dokonanie wyjaśnienia zagadnień w niej poruszonych. Niejednoznaczność bądź też zawiłość treści decyzji jest konsekwencją zastosowanych w niej niejasnych wyrażeń, sformułowań lub skrótów. Zakres wyjaśnienia wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, którego wyjaśnienie to ma dotyczyć. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami wydanego rozstrzygnięcia, gdyż narusza w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. Organ nie może też udzielać stronom odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, które wychodzą poza jej treść i zakres oraz nie dotyczą wątpliwości co do treści decyzji. Wykładnia dokonywana w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie może bowiem prowadzić do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia. Organ administracyjny nie jest też powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, tylko do wyjaśnienia jak rozumiał własną decyzję. Ponadto instytucja uregulowana w art. 113 § 2 k.p.a. nie może być wykorzystywana w celu kwestionowania samej zasadności decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 15/16). Ustalenia faktyczne przyjęte jako przesłanki wydanej decyzji, podobnie jak nieprawidłowa subsumpcja, błędna wykładnia czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego mogą być zwalczane w trybie odwoławczym bądź też w trybie nadzoru. Nie może być natomiast wykorzystywany do tego celu tryb rektyfikacyjny (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2003 r., sygn. akt III SA 622/01). Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że organy obu instancji prawidłowo orzekły w niniejszej sprawie o odmowie wyjaśnienia wątpliwości zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku z dnia 17 maja 2017 r. Za trafne bowiem uznać należy stanowisko organów, że żądanie wniosku wykracza poza granice kompetencji organów administracyjnych, wynikających z treści art. 113 § 2 k.p.a. Prowadzi bowiem do żądania doprecyzowania treści decyzji wychodzącego poza jej zakres. Jak wynika z akt sprawy skarżący we wspomnianym wyżej wniosku domagali się wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] marca 1995 r. tj. o wyjaśnienie czy działki ew. o nr [...], [...]oraz [...] zostały przeznaczone pod uregulowanie części ulicy [...], a w konsekwencji przeszły z mocy prawa na własność Gminy [...] na podstawie przepisu art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Tymczasem, jak słusznie zauważono w niniejszej sprawie, w przedmiotowej decyzji z [...] maja 1995 r. organ nie wypowiadał się na temat będący wnioskiem pełnomocnika, a przedmiotowa decyzja nie zawierała w swej podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Przepisem prawa materialnego, stanowiącym podstawę wydania decyzji podziałowej był art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Zgodnie z jego treścią - art. 10 ust. 1 - podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś stosownie do treści ust. 3 ustawy podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. W ocenie Sądu tak określona podstawa materialna decyzji z [...] marca 1995 r., wbrew twierdzeniem skarżących, nie pozwala na wyjaśnienie, że na jej podstawie działki nr [...], [...]oraz [...] ( nota bene tak oznaczone działki nie są wymienione w przedmiotowej decyzji) przeszły na własność Gminy [...] jako przeznaczone pod ulicę [...]. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie brak było przesłanek do zastosowania instytucji przewidzianej w |art. 113 § 2 k.p.a., co obligowało organ administracyjny do wydania rozstrzygnięcia odmawiającego wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Podkreślić bowiem należy, że instytucja "wyjaśnienia" ma służyć jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w decyzji, nie może natomiast naprawiać ewentualnych błędów materialnych popełnionych przy jej wydawaniu. Obecne żądanie skarżących sprowadza się w gruncie rzeczy nie do wyjaśnienia treści decyzji , ale do określenia stanu prawnego działek nr [...], [...] oraz [...]. Żądanie to ewidentnie wykracza poza treść i zakres wydanej decyzji i z pewnością przekracza granice kompetencji organów administracyjnych, przyznanych im przez ustawodawcę na mocy art. 113 § 2 k.p.a. Jak to zostało już powyżej wyjaśnione, postępowanie w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji nie może prowadzić do merytorycznych zmian wydanej przez organ decyzji. Ustalenia faktyczne przyjęte jako przesłanki wydanej decyzji, nieprawidłowa subsumpcja, błędna wykładnia, czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, powinny być bowiem zwalczane generalnie w trybie odwoławczym (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 1997 r., sygn. akt I SA/Ka 1612/96, LEX nr 30804, z dnia 27 stycznia 2003 r., sygn. akt III SA 622/01, LEX nr 137799, z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 211/08, LEX nr 493163). Inaczej rzecz ujmując brak zaskarżenia decyzji nie może zastąpić działanie na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. Instrument uregulowany tym przepisem żadną miarą nie może bowiem być wykorzystywany w celu kwestionowania samej zasadności decyzji, będącej przedmiotem wyjaśniania. Skoro zatem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie odpowiadają prawu, a w toku postępowania ww. organy nie uchybiły przepisom postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy to skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), orzekł jak w sentencji wyroku.