I SA/Wa 494/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również: Kolegium) postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2020 r. odmawiające wydania zaświadczenia o prawomocności decyzji [...] nr [...], na wniosek W. G. złożony w dniu [...] sierpnia 2020 r. Kolegium, podzielając spostrzeżenia i ocenę prawną organu I instancji, podkreśliło, że analiza dokumentacji sygn. akt [...] udostępnionej z Filii Archiwum Zakładowego Urzędu [...] w Dzielnicy [...], pozwoliła ustalić, że akt własności ziemi nr [...] z dnia [...] marca 1975 r. został uchylony decyzją Wojewódzkiej Komisji do Spraw Wywłaszczeń z dnia [...] października 1975 r. W aktach brak było więc dokumentów pozwalających na wydanie zaświadczenia o żądanej we wniosku treści. W świetle powyższego, zdaniem Kolegium, organ I instancji zasadnie uznał, że nie może poświadczyć, że akt własności ziemi nr [...] jest decyzją ostateczną i prawidłowo odmówił wydania zaświadczenia. W skardze na powyższą decyzję W. G. podniosła, że w aktach sprawy brak jest dowodów na wniesienie odwołania od decyzji [...]. Od kwietnia 1975 r. tj. od rzeczywistej daty uprawomocnienia się tej decyzji, do daty uprawomocnienia się decyzji organu odwoławczego z [...] października 1975 r. decyzja ta była ważna, prawomocna. Zdaniem skarżącej, organy błędnie odmówiły wydania zaświadczenia o żądanej treści. Zauważyła ponadto, że na decyzji organu odwoławczego brak jest dowodu stwierdzenia jej prawomocności. Wątpliwości te powinny zostać wyjaśnione. Tym bardziej, że decyzja ta nie została doręczona rodzicom skarżącej. Ponadto wskazała na szereg uchybień i wadliwości prowadzonego postępowania w zakresie pomiarów nieruchomości, sfałszowania decyzji i wadliwości wytyczenia punktów granicznych działek. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. Ponadto wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia wskazując, że w skład organu odwoławczego wchodzili członkowie Kolegium, którzy już orzekali w tym wieloletnim i wielowątkowym sporze. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a - poprzedzającego je postanowienia wydanego przez Prezydenta [...] wykazała, że rozstrzygnięcia te nie naruszają przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Na wstępie należy odmówić słuszności najdalej idącemu zarzutowi skargi wskazującemu na wadliwość składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], który wydał zaskarżone w tej sprawie postanowienie. W ocenie Sądu, fakt orzekania poszczególnych członków składu orzekającego Kolegium w zakresie przewlekłości Prezydenta [...] z wniosku o wydanie zaświadczenia, czy w sprawie odmowy wygaśnięcia aktu własności ziemi nr [...] z [...] sierpnia 1973 r., nie stwarzał podstaw do wyłączenia członków Kolegium od rozpoznania sprawy o wydanie zaświadczenia o prawomocności decyzji nr [...] z [...] marca 1975 r. Wielokrotne wydawanie decyzji w sprawach, w których stroną była W. G., a nawet w sprawach związanych z tą samą nieruchomością ale rozstrzyganych w innych trybach, przez ten sam skład osobowy organu, zdaniem Sądu, nie narusza zasady praworządności, która wymaga obiektywnego rozstrzygania sprawy. W odniesieniu do kluczowego zagadnienia w niniejszej sprawie zauważyć przyjdzie, że kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. - na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, ograniczony jest do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Zaświadczenie potwierdza istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym lub aktem generalnym, ale tylko wówczas, gdy sytuacja jest jasna i bezspornie wynika z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych i nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego (por. Z.R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PiP 2004/10, str. 60 – 61). Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W szczególności nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy jest sporna. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotnym pozostaje, że wniosek W. G. z [...] sierpnia 2020 r. (data prezentaty) dotyczył wydania zaświadczenia o "prawomocności decyzji [...] szczegółowo opisanej w sprawie dołączonej do [...]". Tak zakreślone żądanie stało się przedmiotem oceny organu w zakresie, w jakim możliwym jest potwierdzenie wskazanego stanu w oparciu o posiadane przez organ rejestry, ewidencje, bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. Zauważyć zatem trzeba, że art. 16 § 1 k.p.a. zawiera ustawową definicję decyzji ostatecznej, jako decyzji, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Decyzje ostateczne, to w rozumieniu Kodeksu decyzje, od których nie służy odwołanie, a zatem te decyzje, które nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji. Do decyzji ostatecznych należy zaliczyć decyzję organu pierwszej instancji, w stosunku do której upłynął termin do złożenia odwołania i nie został przywrócony w przepisanym trybie, decyzję wydaną przez organ odwoławczy (organ drugiej instancji) oraz decyzję ostateczną z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, komentarz do art. 16). Kodeks postępowania administracyjnego nie posługuje się natomiast pojęciem decyzji prawomocnej lub postanowienia prawomocnego. Jedyny przepis tej kwestii dotyczący, to art. 269 k.p.a. stanowiący, że decyzje określane w innych przepisach, jako prawomocne, uważa się za ostateczne, chyba że z przepisów tych wynika, iż dotyczą one takiej decyzji, która została utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym bądź też nie została zaskarżona w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi. W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie prawomocności decyzji funkcjonuje w znaczeniu materialnym (niewzruszalność) i formalnym (niezaskarżalność). (v. T.Barnat, Ostateczność i prawomocność decyzji administracyjnych a ich wykonalność, PiP 1984, Nr 9, str. 81, B.Adamiak, J.Borkowski, Ostateczność i prawomocność decyzji administracyjnej, PiP z 1989 r., Nr 10, str. 56) W rozpoznawanej sprawie W. G. domagała się wydania zaświadczenia o prawomocności aktu własności ziemi ([...]) nr [...] wydanego w dniu [...] marca 1975 r. Jak wynika z dokumentów archiwalnych, w akcie tym stwierdzono, że M. S. i I. S. stali się z mocy prawa właścicielami nieruchomości (działek) oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] o powierzchni [...] ha położonych we wsi [...]. Decyzją z [...] lipca 1975 r. wydaną z up. Naczelnika Powiatu, Kierownik PBGiUR w [...] wznowił postępowanie i uchylił decyzję nr [...] nr [...], a następnie odmówił uznania małż. S. za właścicieli nieruchomości. Decyzją z [...] października 1975 r. Wojewódzka Komisja do Spraw Wywłaszczeń uchyliła z urzędu akt własności ziemi nr [...] oraz decyzję z [...] lipca 1975 r. Wobec powyższych okoliczności organ nie mógł potwierdzić, zgodnie z żądaniem strony, że akt własności ziemi nr [...] jest prawomocny. Ponownie zaznaczyć trzeba, że zaświadczenie nie jest indywidualnym aktem administracyjnym. W tej formie organ potwierdza jedynie określony stan faktyczny bądź stan prawny, o ile wynika on z posiadanych przez organ dokumentów i informacji. W trybie przewidzianym dla wydania zaświadczenia nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, czy rejestrów. Jako postępowanie uproszczone, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie wymaga więc prowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, czy rozstrzygnięć spornych kwestii, tak jak to czyni organ w postępowaniu jurysdykcyjnym. Należy zatem zgodzić się z organem odwoławczym, że wskazane wyżej okoliczności nie uprawniały organu do wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawczynię treści. Odmowa wydania zaświadczenia pozostawała zatem w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.