I SA/Wa 495/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Maria Tarnowska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] stycznia 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni [...] w W. (dalej: "Spółdzielnia"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] grudnia 2010 r. nr [...], ustalającą opłaty roczne z tytułu użytkowania zabudowanych nieruchomości położonych w W. przy ul. [...], oznaczonych jako działki ew. nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, z obrębu [...], stanowiących własność W. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], obejmująca obecne działki nr [...] i [...], przekazana została Spółdzielni [...] w W. (po taką nazwą funkcjonowała pierwotnie Spółdzielnia [...]) w użytkowanie decyzją Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] listopada 1956 r. nr [...]. Nieruchomości te objęte są obecnie dwiema księgami wieczystymi: KW [...] (dz. nr [...]) oraz KW [...] (dz. nr [...]). Decyzją [...] grudnia 2010 r. Prezydent W. ustalił Spółdzielni zaktualizowaną opłatę roczną z tytułu użytkowania przedmiotowych nieruchomości, przy zastosowaniu stawki 1% ceny nieruchomości, w kwotach: [...] złotych w odniesieniu do działki nr [...] oraz [...] złote w odniesieniu do działki nr [...]. Jednocześnie organ zobowiązał Spółdzielnię do uiszczania tych opłat na konto Urzędu Miasta począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym decyzja ta stanie się ostateczna, w terminie do 31 marca każdego roku z góry za dany rok, bez konieczności odrębnego wezwania. W podstawie prawnej decyzji Prezydent W. przywołał art. 210 ust. 1 i 3 w zw. art. 87 ust. 1-3, art. 83 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 84 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: "u.g.n."). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że powodem ustalenia zaktualizowanej opłaty rocznej jest zmiana wartości nieruchomości jaka zaistniała od ostatniej jej aktualizacji, która była dokonana decyzją z [...] marca 1994 r. Prezydent wyjaśnił przy tym, iż w związku z wejściem w życie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami, do gruntów oddanych w użytkowanie znajduje zastosowanie art. 210 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki, inne urządzenia i lokale pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. Do użytkowania tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu. Ustalenia wartości użytkowanych przez Spółdzielnię nieruchomości, na potrzeby określenia wysokości opłaty rocznej, dokonano w oparciu o operaty szacunkowe z [...] listopada 2010 r. nr [...] i nr [...], sporządzone na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. Od decyzji tej Spółdzielnia wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. odwołanie, zarzucając Prezydentowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz rażące naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego oraz oparcie rozstrzygnięcia na operatach szacunkowych bez uprzedniej oceny tych opinii, a w konsekwencji naruszenie art. 82 ust. 2 pkt 3 u.g.n.. Ponadto strona zarzuciła zakwestionowanej decyzji naruszenie art. 64 i 77 § 1 przez objęcie jednym postępowaniem administracyjnym aktualizacji dwóch opłat dla dwóch odrębnych nieruchomości, a także naruszenie art. 87 u.g.n poprzez nieuwzględnienie nakładów poniesionych na nieruchomościach przez Spółdzielnię. Na potwierdzenie których przedłożyła kopie rachunków. W następstwie rozpoznania tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] stycznia 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Przywołując art. 210 u.g.n. organ odwoławczy podkreślił, że przepis ten potwierdza zachowanie istniejących na dzień 5 grudnia 1990 r. stosunków użytkowania gruntów państwowych i komunalnych przez osoby prawne i jednostki organizacyjne, z tą tylko zmianą, że do użytkowania stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu. Z trwałym zarządem wiąże się zaś obowiązek ponoszenia opłat rocznych. Opłatę z tytułu trwałego zarządu, w myśl art. 83 ust. 1 u.g.n., oblicza się natomiast według stawki procentowej od ceny nieruchomości ustalonej w wysokości nie niższej niż wartość określonej przez rzeczoznawcę nieruchomości. Przy czym do wartości tej nie dolicza się wartości nakładów poniesionych przez jednostkę organizacyjną na wybudowanie budynków i innych urządzeń trwale związanych z gruntem, o czym stanowi art. 88 ust. 1 u.g.n. Przepis ten ma również zastosowanie przy szacowaniu wartości nieruchomości na potrzeby aktualizacji opłaty rocznej. Ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego, na potrzeby aktualizacji opłaty rocznej, wartość nieruchomości będących w użytkowaniu Spółdzielni nie budzi zastrzeżeń Kolegium, a przygotowane przez niego operaty szacunkowe zostały sporządzone prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i zasadami etyki zawodowej. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że strona odwołująca nie przedłożyła innego operatu szacunkowego, ani też jakiegokolwiek innego dowodu dyskwalifikującego operaty przygotowane na zlecenie organu. Podkreśliło jednocześnie, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu może dokonać, stosownie do art. 157 ust. 1 u.g.n. jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Odnosząc się zaś do podniesionej w odwołaniu kwestii nakładów poczynionych na nieruchomości, organ odwoławczy zauważył, że odwołujący nie podał tych nakładów w toku postępowania, więc nie mogły być one uwzględnione. Za niezasadny również uznało Kolegium zarzut dotyczący prowadzenia jednego postępowania administracyjnego w sprawie dwóch działek ewidencyjnych, podnosząc, iż przywołany w treści odwołania w kontekście tego zarzutu art. 64 k.p.a. odnosi się do konsekwencji wynikających z nieuzupełnienia przez stronę braków formalnych wniesionego podania, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Konkludując, nie było zdaniem organu podstaw do uchylenia decyzji Prezydenta W., gdyż mogłoby to nastąpić jedynie wówczas gdyby decyzja była wadliwa lub wadą obciążone byłoby postepowanie, w którym ją wydano. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca. Na powyższą decyzję Spółdzielnia wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej rażące naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez niezawarcie w uzasadnieniu decyzji wskazania faktów i dowodów na których oparł się organ wydając rozstrzygnięcie; rażące naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez niezastosowanie zasady dwuinstancyjności w zw. z treścią art. 7, art. 61 i 107 k.p.a. przez przeprowadzenie jednego postępowania administracyjnego w stosunku do obydwu nieruchomości i naliczenia dwóch opłat; rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Ponadto strona zarzuciła Kolegium niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebranie przez organ całego materiału dowodowego oraz oparcie rozstrzygnięcia na operatach szacunkowych bez uprzedniej ich oceny, a tym samym naruszenia art. 80 k.p.a., a w konsekwencji naruszenia także art. 82 ust. 2 pkt 3 u.g.n. W obszernym uzasadnieniu skargi strona wywodziła, że organy w ogóle nie zbadały czy nieruchomości dobrane przez rzeczoznawcę w oparciu o metodę porównawczą są porównywalne z nieruchomościami wycenianymi. W tym zakresie wskazywała m.in. na przyjęcie do porównania danych dotyczących transakcji nieruchomością rolną, podczas gdy użytkowane przez nią działki tego rodzaju nieruchomościami nie są, jak też na objęcie użytkowanych przez nią nieruchomości ochroną konserwatorską, co winno być uwzględnione przy ustalaniu wartości nieruchomości. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji Prezydenta W. z [...] grudnia 2010 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] stycznia 2011 r., nr [...], jak też poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z [...] grudnia 2010 r. nr [...], wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Aczkolwiek nie wszystkie z podniesionych w niej zarzutów uznać można za trafne. Zakwestionowaną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] grudnia 2010 r, ustalającą Spółdzielni [...] z siedzibą w W. (przywoływanej dalej jako: "Spółdzielnia"), zaktualizowane opłaty roczne za użytkowanie stanowiących własność W. nieruchomości położonych w W., przy ul. [...], oznaczonych jako działki ew. nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, z obrębu [...], odpowiednio w kwotach [...] złotych i [...] złote, wg stawki 1% ceny nieruchomości. Użytkowanie powyższych nieruchomości (stanowiących pierwotnie jedną nieruchomość) Spółdzielnia uzyskała na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] listopada 1956 r. Nr [...]. Prawo to strona zachowała do chwili obecnej na mocy art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.- o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: "u.g.n."), zgodnie z którym grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki, inne urządzenia i lokale pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. Do użytkowania stosuje się przepisy dotyczące trwałego zarządu. W związku z zachowanym przez Spółdzielnię prawem użytkowania, zobowiązana jest ona do ponoszenia z tego tytułu opłaty rocznej. Obowiązek ten wynika z treści stosowanego odpowiednio art. 82 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że za nieruchomość oddaną w trwały zarząd (a zatem także użytkowanie) pobiera się opłaty roczne. Zgodnie z art. 83 ust. 1 u.g.n. opłatę tą ustala się według stawki procentowej od ceny nieruchomości ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 tej ustawy, a więc nie niższej niż jej wartość. Ustawodawca przewidział jednocześnie możliwość aktualizowania przedmiotowej opłaty w sytuacji zmiany wartości nieruchomości w trakcie jej użytkowania. Przy czym aktualizacja ta może być dokonywana nie częściej niż raz w roku (art. 87 ust. 1 u.g.n.), a dokonuje jej się na podstawie wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 87 ust. 2 u.g.n.). Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca sporządza natomiast w formie operatu szacunkowego, o czym stanowi art. 156 ust. 1 u.g.n. Kluczowym zatem dowodem w postępowaniu administracyjnym w sprawie aktualizacji opłaty rocznej jest dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego, ustawowo określanej jako operat szacunkowy. W rozpoznawanej sprawie były to dwa sporządzone przez rzeczoznawcę – J. L, na zlecenie organu, operaty szacunkowe z [...] listopada 2010 r., oznaczone nr [...] i [...]. W operatach tych, rzeczoznawca w podejściu porównawczym, przy zastosowaniu metody porównywania parami, ustalił wartości nieruchomości na kwoty [...] złotych (dz. ew. nr [...]) oraz [...] złotych (dz. ew. nr [...]). Dokonując oceny tych operatów, organy uznały, że są one sporządzone prawidłowo i zgodnie z obwiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej; "Rozporządzenie"), a tym samym dokonana w nich wycena nieruchomości mogła stanowić podstawę ustalenia opłat rocznych. Z oceną tą jednak nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim uszło uwadze organów, iż w swoich wycenach rzeczoznawca, mimo zastosowanego podejścia porównawczego i metody porównywania parami, nie w pełni zastosowała się do dyspozycji normy zawartej w art. 153 u.g.n., nakazującej uwzględnianie w tym podejściu transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej. Wykorzystał on bowiem w charakterze materiału porównawczego m.in. dane dotyczące transakcji nieruchomością rolną (dz. ew. nr [...] z obrębu [...] położona przy ul. [...]). Tymczasem wyceniane nieruchomości, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], ustanowionym uchwałą Rady m.st. Warszawy Nr LXX/2187/2010 z 14 stycznia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 38, poz. 525), znajdują się w obszarze oznaczonym na rysunku symbolem [...]), dla którego podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z dopuszczalnością usług. Nie można zatem uznać, by były one podobne, w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., do nieruchomości, której cena sprzedaży została wykorzystana przez rzeczoznawcę przy sporządzaniu operatów, tj. taką która jest porównywalna ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Tylko zaś tego rodzaju nieruchomości, w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ww. Rozporządzenia, mogą stanowić przedmiot porównania w przyjętej przez rzeczoznawcę metodzie wyceny. Podejście porównawcze polega bowiem na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne (art. 153 ust. 1 in principio u.g.n.). Z kolei w myśl § 4 ust. 3 Rozporządzenia przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi. Okoliczności te, mimo, że podniesione zostały przez stronę w odwołaniu, nie zostały przez organ należycie przeanalizowane i wyjaśnione. To zaś oznacza, że w sprawie nie zostały ustalone istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego, a ocena ww. operatów dokonana przez organ miała charakter dowolny. Podkreślić jednocześnie należy, że brak kompetencji organu administracji publicznej do badania merytorycznej zasadności opinii rzeczoznawcy (na który powołuje się Kolegium w uzasadnieniu decyzji) nie zwalniał organu z obowiązku skonfrontowania treści takiej opinii i przyjętych w niej założeń z obowiązującymi w tej materii przepisami ww. ustawy oraz Rozporządzenia. Czym innym jest bowiem merytoryczna ocena trafności zastosowanej metody szacowania, czy też zastosowanych przez rzeczoznawcę korekt ceny w ramach ważenia cech porównywanych nieruchomości (wymagających wiedzy specjalistycznej), a czym innym jest ocena sporządzonej opinii, pod kątem jej zgodności z przepisami prawa. W toku prowadzonego postępowania, organy nie wyjaśniły ponadto kwestii poczynionych przez Spółdzielnię na użytkowanej nieruchomości nakładów. Zważyć zaś należy, że w przypadku aktualizacji opłat rocznych, na poczet różnicy między opłatą dotychczasową, a opłatą zaktualizowaną zalicza się wartość nakładów poniesionych przez jednostkę organizacyjną (tu Spółdzielnię), po dniu dokonania ostatniej aktualizacji, na budowę poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 87 ust. 4 u.g.n.). Ostatnia zaś aktualizacja opłaty w niniejszej sprawie miała miejsce w 1994 r. (w oparciu o decyzję Zarządu Dzielnicy Gminy W. z [...] marca 1994 r.). W tym stanie rzeczy, w sytuacji gdy strona powołuje się na poniesione nakłady (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie), obowiązkiem organu było przeprowadzenie przy jej współudziale postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia jakiego rodzaju były to nakłady i kiedy zostały poniesione oraz dokonanie ich oceny w kontekście uregulowania zawartego w ust. 4 i 5 art. 87 powołanej ustawy. Organ winien zatem przed rozstrzygnięciem sprawy wezwać stronę do przedłożenia dokumentów potwierdzających poniesione nakłady. Dopiero bezskuteczność takiego wezwania uprawniałaby go do odmowy ich uwzględnienia przy aktualizowaniu opłaty rocznej. Z akt sprawy nie wynika natomiast, by w tym przedmiocie prowadzone było przez organy jakikolwiek postępowanie wyjaśniające. Niewyjaśnienie ww. okoliczności oznacza, że postępowanie dowodowe w rozpoznawanej sprawie przeprowadzone zostało z naruszeniem wynikającej z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, obligującej organy do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Sama zaś ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego operatów szacunkowych, jako odpowiadających przepisom prawa, ma charakter dowolny, co oznacza, że dokonana ona została z naruszeniem wynikającej z art. 80 k.p.a zasady swobodnej oceny dowodow. Sąd nie podziela natomiast zarzutów strony odnoszących się do niedopuszczalności rozstrzygania jedną decyzją o aktualizacji opłat rocznych w stosunku do dwóch wyodrębnionych geodezyjnie działek. To, że w jednej decyzji rozstrzygnięto o aktualizacji dwóch opłat rocznych (w stosunku do każdej z objętych postepowaniem działek), nie oznacza bowiem, że przedmiotem postępowania były dwie odrębne, w ujęciu materialnym, sprawy administracyjne. W ujęciu tym "sprawą administracyjną" było bowiem ustalenie zaktualizowanych opłat rocznych należnych od tego samego podmiotu i z tego samego tytułu. Skoro zatem sprawa ta była tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym, to nie istniały przeszkody formalnoprawne wykluczające możliwość wszczęcie w niej, w oparciu o art. 61 k.p.a., jednego postępowania administracyjnego, a następnie orzeczenie w jednej decyzji administracyjnej o należnych opłatach rocznych za użytkowanie dwóch nieruchomości. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia tego przepisu, jak też zarzut naruszenia zasady instancyjności postępowanie (art. 15 k.p.a.) - wywodzony w oparciu o argumentację odnosząca się do braku możliwości wydania w sprawie jednej decyzji, nie ma w ocenie Sądu usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postepowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ, uwzględni stanowisko Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu, zleci rzeczoznawcy majątkowemu ponowne dokonanie wyceny nieruchomości, zapozna z tą wyceną stronę, a po dokonaniu oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podejmie decyzję, którą uzasadni stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.