I SA/Wa 496/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia sędzia WSA Emilia Lewandowska sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2008 r. sprawy ze skargi E. B. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie przekazania według właściwości zażalenia 1. oddala skargę; 2. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. B. prowadzącego Kancelarię Adwokacką w W. przy ulicy [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem innych udokumentowanych wydatków strony. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 roku, nr [...] przekazujące Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji - według właściwości - zażalenie E. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] przekazujące jej wniosek w przedmiocie przyznania działki zamiennej oraz ustalenia odszkodowania za utratę całego dorobku życia i rekompensaty za poniesione krzywdy - według właściwości Staroście B. wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Pismem z dnia 18 września 2006 r. E. B. zwróciła się do Wojewody [...] "wnosząc roszczenie dotyczące sprawy o sygn. [...]. W dalszej części swojego wniosku podała "nielegalnie zabrana jej nieruchomość położona w C. przy ul. [...], działka oznaczona Nr [...] o pow. [...] m², odłączona z KW Nr [...], na której stały zabudowania bez zgody właściciela nie może być naruszona, tak mówi ustawa, a wbrew ustawie jaka wówczas obowiązywała siłą została zabrana i włączona w obszar o pow. 3136 ha, a zabudowania nielegalnie wyburzono z pominięciem prawa ustawy dostarczenia działki zamiennej i odbudowy". Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. przekazał wyżej opisany wniosek - według właściwości - Staroście B. W uzasadnieniu postanowienia podał, iż E. B. - opisując sprawę wywłaszczenia działki położonej w C. - zwróciła się z prośbą o przyznanie jej działki zamiennej. Kwestię ustalania odszkodowania, wypłaty odszkodowania oraz przyznania działki zamiennej regulują przepisy działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którymi o przyznaniu w ramach odszkodowania działki zamiennej orzeka starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Na powyższe postanowienie Pani E. B. złożyła zażalenie, domagając się "działki zamiennej o zbliżonej powierzchni z odbudową jej zabudowań, równocześnie odszkodowania za uniemożliwienie użytkowania nieruchomości, jak też poniesionych strat za zniszczenie całego majątku". W dalszej części pisma - powołując się na decyzję Urzędu Wojewódzkiego w K. o sygn. [...] dotyczącej odszkodowania - podała, iż przyznana kwota odszkodowania nie została jej wypłacona. Minister Budownictwa - rozpatrując złożone zażalenie - postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Minister stwierdził, że z pisma E. B. z dnia [...] września 2006 r. nie wynika bez wątpliwości, że jej wniosek dotyczy przyznania przez starostę, wykonującego zadnie z zakresu administracji rządowej, nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przede wszystkim trudno jest ustalić na jakiej podstawie i w jakim trybie pozbawiono skarżącą własności należącej do niej nieruchomości położonej w C. W swoim piśmie nie powołuje się ona na konkretne orzeczenia organów administracji, wskazuje tylko na bliżej niesprecyzowane działania mające miejsce w latach 1974 -1977 oraz w roku 1983. Wobec tego - na wstępie postępowania - organ, do którego wpłynęło pismo, winien prawidłowo ustalić rzeczywistą wolę strony. Gdyby miał jakieś wątpliwości powinien wezwać ją do wyjaśnienia tych wątpliwości, a następnie - w zależności od wyraźnego określenia wniosku przez stronę - nadać sprawie odpowiedni bieg. W związku z koniecznością przeprowadzenia ponownie postępowania wyjaśniającego Minister Budownictwa uchylił zaskarżone postanowienie Uwzględniając powyższe stanowisko Ministra Budownictwa, Wojewoda [...] pismem z dnia 4 lipca 2007 r. zwrócił się do E. B. z prośbą o sprecyzowanie, jaki charakter i zakres żądania ma pismo z dnia 18 września 2006r. wniesione do Wojewody [...]. Przede wszystkim zaś poprosił wnioskodawczynię o precyzyjne określenie, jakich działań oczekuje od Wojewody i jakich konkretnie nieruchomości lub decyzji mają one dotyczyć. W piśmie z dnia 14 lipca 2007 r. E. B. wskazała, iż: "żądania swoje wybiera zgodnie z Dziennikiem Ustaw jaki wówczas obowiązywał, tj. działka zamienna o powierzchni [...] m² i odbudowę zabudowań w tym rozmiarze do jakiego należały one na jej gruncie" oraz dodała, że należy jej się: "odszkodowanie za utratę całego dorobku życia i rekompensaty za poniesione krzywdy". Mając na względzie opisane wyżej okoliczności oraz fakt, że postępowanie w przedmiocie roszczeń E. B. wymaga szczegółowego postępowania wyjaśniającego, a także z uwagi na treść art. 65 § 1 kpa - zgodnie z którym, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego w drodze postanowienia, na które służy zażalenie - Wojewoda [...] stwierdził, iż organem właściwym do prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie jest Starosta B. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W związku z tym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] przekazał wniosek E. B. o przyznanie działki zamiennej oraz ustalenie odszkodowania za utratę całego dorobku życia i rekompensaty za poniesione krzywdy - według właściwości do Starosty B. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Jednocześnie poinformował ją, że na postanowienie służy prawo wniesienia zażalenia do Ministra Budownictwa, za pośrednictwem Wojewody [...], w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Zgodnie z powyższym pouczeniem E. B. złożyła zażalenie do Ministra Budownictwa. Po rozpoznaniu zażalenia Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...] października 2007r., nr [...] przekazał Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, według właściwości, zażalenie E. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] przekazujące jej wniosek w przedmiocie przyznania działki zamiennej oraz ustalenia odszkodowania za utratę całego dorobku życia i rekompensaty za poniesione krzywdy - według właściwości Staroście B. wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej. Minister stwierdził, że stosownie do art. 127 § 2 kpa w związku z art. 144 kpa, właściwy do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba ze ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W myśl art. 17 pkt 2 kpa, organami wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie. O właściwości organu w danej sprawie rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.), minister właściwy do spraw administracji publicznej sprawuje nadzór nad działalnością wojewody na podstawie kryterium zgodności jego działania z prawem (. . .). Jak stanowi przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.) dział "administracja publiczna" obejmuje sprawy administracji, w tym organizacji urzędów administracji publicznej oraz procedur administracyjnych. Zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz. U. Nr 131, poz. 919 ze zm.) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji kieruje działem "administracja publiczna". W związku z powyższym Minister Budownictwa uznał, że - wobec braku jednoznacznych regulacji na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie będącym przedmiotem wniosku - właściwość Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Wojewody [...] wydane w trybie art. 65 kpa wynika z przytoczonych powyżej regulacji prawnych. Po rozpoznaniu wniosku E. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 roku - w całości podzielając jego stanowisko. Stwierdził, że aktem prawnym, który określa zakres poszczególnych działów administracji rządowej oraz właściwość ministra kierującego danym działem jest ustawa z dnia 4 września 1997 roku o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.) Przepis art. 79 pkt 1 w/w ustawy stanowi, że ilekroć w przepisach obowiązujących jest mowa o ministrze właściwym do określonych spraw lub w określonych sprawach - należy przez to rozumieć ministra właściwego w sprawach oznaczonych nazwą danego działu. W art. 5 ustawy o działach administracji rządowej wyodrębniono działy, na które podzielona została administracja rządowa, przyporządkowując im w regulacjach zawartych w art. 6 - art. 33 wskazanej ustawy określone rodzaje spraw. Przy czym art. 6 ust. 1 pkt 1 tej ustawy określa, iż dział "administracja publiczna" obejmuje, między innymi, sprawy administracji publicznej, w tym organizacji urzędów administracji publicznej oraz procedur administracyjnych. Obecnie ministrem właściwym w sprawach administracji publicznej jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. W ustawie z dnia 5 czerwca 1998 roku o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 roku nr 80, poz. 872 ze zm.) nie przesądzono, jaki minister jest organem wyższego stopnia wobec wojewody w zakresie określonych, załatwianych przez niego spraw. Postanowienie wydane przez wojewodę przekazujące sprawę organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 kpa jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem właściwości danego ministra do rozpatrywania zażaleń na postanowienia wojewody wydane w trybie art. 65 § 1 kpa nie należy wywodzić z regulacji prawnych powierzających rozpatrzenie danego rodzaju spraw w drodze postępowania odwoławczego konkretnemu ministrowi, właściwemu w danej sprawie, lecz z funkcji wojewody jako organu administracji publicznej w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Niezależnie bowiem od przyczyny niewłaściwości wojewody w danej sprawie oraz od tego, jaki organ byłby w sprawie właściwy, minister właściwy do rozpatrzenia zażalenia w tego rodzaju sprawach powinien być zawsze jeden i ten sam, a ściślej rzecz biorąc - ten sam powinien pozostawać dział administracji rządowej obejmujący takie sprawy. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej w związku z art. 17 pkt 2 kpa uzasadnia właściwość ministra kierującego działem "administracja publiczna" do rozpatrywania zażaleń na postanowienia wojewody wydane na podstawie art. 65 § 1 kpa - czyli Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Na to postanowienie E. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podtrzymała w niej swoje dotychczasowe stanowisko - wnosząc o wydanie postanowienia z natychmiastową wykonalnością wszystkich jej żądań. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone postanowienie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania postanowienia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymujące w mocy postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r. przekazujące wniosek E. B. w przedmiocie przyznania działki zamiennej oraz ustalenia odszkodowania za utratę całego dorobku życia i rekompensaty za poniesione krzywdy - według właściwości Staroście B. wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej. Postanowienie to zostało wydane na podstawie przepisu art. 65 §1 kpa - zgodnie z którym, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego w drodze postanowienia, na które służy zażalenie Organy orzekające w niniejszej sprawie uznały - a Sąd w całości podzielił ich stanowisko i argumentację - że organem właściwym do rozpoznania zażalenia E. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., przekazujące jej wniosek w przedmiocie przyznania działki zamiennej oraz ustalenia odszkodowania za utratę całego dorobku życia i rekompensaty za poniesione krzywdy, według właściwości Staroście B. wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej - jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wynika to ewidentnie z treści ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.). Przepis art. 79 pkt 1 w/w ustawy stanowi, że ilekroć w przepisach obowiązujących jest mowa o ministrze właściwym do określonych spraw lub w określonych sprawach - należy przez to rozumieć ministra właściwego w sprawach oznaczonych nazwą danego działu. W art. 5 ustawy o działach administracji rządowej wyodrębniono działy, na które podzielona została administracja rządowa, przyporządkowując im określone rodzaje spraw. Przy czym art. 6 ust. 1 pkt 1 tej ustawy określa, iż dział "administracja publiczna" obejmuje, między innymi sprawy administracji publicznej, w tym organizacji urzędów administracji publicznej oraz procedur administracyjnych. Obecnie ministrem właściwym w sprawach administracji publicznej jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Postanowienie wydane przez wojewodę - przekazujące sprawę organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 kpa - jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem właściwości danego ministra do rozpatrywania zażaleń na postanowienia wojewody wydane w trybie art. 65 § 1 kpa, nie należy wywodzić z regulacji prawnych powierzających rozpatrzenie danego rodzaju spraw w drodze postępowania odwoławczego konkretnemu ministrowi, właściwemu w danej sprawie, lecz z funkcji wojewody jako organu administracji publicznej w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające są zgodne z prawem, a organy dopełniły wszelkich wymogów proceduralnych niezbędnych do rozpoznania wniosku - wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy i uzasadniły przekonująco swoje postanowienia. Sąd pragnie zwrócić uwagę na - niezwykle istotny w niniejszej sprawie fakt - że E. B. we wszystkich swoich pismach - zażaleniach, wnioskach o ponowne rozpoznanie sprawy, a także w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - nigdy nie kwestionowała zasadności wydanych postanowień pod względem merytorycznym. Treść wszystkich jej pism jest podoba – opisuje ona swoją krzywdę związaną z zabraniem jej działki – domagając się jej naprawienia. Natomiast pisma jej nie zawierają żadnych merytorycznych zarzutów odnośnie treści postanowień – co może świadczyć o niezrozumieniu przez skarżącą istoty sprawy. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie zajmowały się merytorycznym rozpoznaniem jej wniosku z dnia 18 września 2006 r. – lecz rozpoznawały sprawę pod względem formalnym – który organ jest właściwy do rozpoznania tego wniosku i wydania stosownej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).