I SA/Wa 496/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz K. P. [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Decyzją z [...] listopada 2020 r. Wójt Gminy P. (Wójt) odmówił K. P. (Skarżący) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podstawą prawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji był art. 1, art. 3, art. 17 ust. 1 i ust. 1a, art. 20 ust. 3, art. 23 i art. 23b ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz U. z 2020 r., poz. 111 ze zmianami, dalej "u.ś.r."). Podstawą faktyczną było ustalenie, że Skarżący jest ojczymem i opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionej i niepełnosprawnej w stopniu znacznym M. W. Organ pierwszej instancji podał również, że matka osoby wymagającej opieki zmarła [...] września 2020 r., zgodnie z oświadczeniem Skarżącego ojciec biologiczny M. W. ma ograniczone prawa rodzicielskie, przebywa za granicą i nie utrzymuje kontaktu z córką. Organ pierwszej instancji uznał, że nie można Skarżącego uznać za opiekuna faktycznego o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 u. ś. r., gdyż zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 14 ustawy pojęcie to oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Organ uznał również, że skoro ojciec osoby uprawnionej do opieki żyje i nie został pozbawiony władzy rodzicielskiej, nie można Skarżącego uznać za osobę o której mowa w art. 17 ust. 1a ustawy. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (Kolegium ) decyzją z [...] stycznia 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium ustaliło, że Skarżący [...] lipca 2020 r. zawarł związek małżeński z matką M. W. – D. W., która zmarła [...] września 2020 r. Kolegium wskazało również, że ojciec osoby niepełnosprawnej żyje, przebywa poza granicami kraju, nie został pozbawiony praw rodzicielskich (zgodnie z oświadczeniem Skarżącego ma ograniczone prawa rodzicielskie) i to na nim ciąży obowiązek alimentacyjny, co potwierdza wyrok Sądu Okręgowego w S. z [...] listopada 2007 r. [...]. Kolegium wskazało również, że jak wynika z pisma Prezesa Sądu Okręgowego w S. z [...] listopada 2020 r. [...] postępowanie prowadzone z wniosku M. W. przeciwko A. W. przebywającemu w [...] o egzekucję świadczeń alimentacyjnych zasądzonych wyrokiem Sądu Okręgowego w S. z [...] listopada 2007 r. [...] nie przyniosły żadnego efektu a z powodu braku adresu dłużnika za granicą sprawie nie zostanie nadany dalszy bieg. Kolegium wskazało również, że jak wynika z treści zaświadczenia wydanego prze Sąd Rejonowy w S. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] października 2020 r. Skarżący został ustanowiony opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionej M. W. Kolegium ustaliło również, że Skarżący zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania stałej i osobistej opieki nad pasierbicą, co potwierdza jego oświadczenie z [...] października 2020 r. oraz świadectwo pracy z [...] września 2020 r. Przyczyną odmowy przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego było uznanie przez, że Skarżący nie jest osobą obciążoną wobec swojej pasierbicy obowiązkiem alimentacyjnym, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. z uwzględnieniem art. 128 k.r.o. Kolegium uznało również, że nie zostały spełnione dodatkowe warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie niespokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, to jest warunki o których mowa w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wniósł skargę do tutejszego sądu podnosząc w niej zarzut naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się ojczyma, będącego jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej z uwagi na to, że opieka ta powinna być sprawowana przez ojca biologicznego, który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładnia ww przepisów powinna prowadzić do przyznania wnioskowanego świadczenia. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Z uwagi na fakt, że Kolegium nie sprzeciwiło się wnioskowi o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, sąd rozpoznał sprawę w tym trybie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Skarga jest zasadna, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu. W sprawie niesporne jest, że Skarżący jest ojczymem niepełnosprawnej M. W. jak również jej opiekunem prawnym. Jej matka nie żyje. Ojciec biologiczny żyje, przebywa poza granicami kraju, jego adres jest nieznany. Postępowanie egzekucyjne nie przyniosło efektów. Powyższe ustalenia faktyczne sąd przyjmuje za podstawę dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeśli rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad bliskimi osobami. Z kolei w myśl art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. osobom zobowiązanym do alimentacji wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jedynie wtedy, gdy spełnione są łącznie trzy warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Sądu nie można zgodzić się z organami, że Skarżący nie może być zaliczony do osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Obowiązek alimentacyjny został uregulowany w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 – dalej jako: "k.r.o.") Obowiązek alimentacyjny to zobowiązanie polegające na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby środków wychowania. Obowiązek ten obciąża krewnych w linii prostej i rodzeństwo (art. 128 k.r.o.). Może on jednak dotyczyć także innych osób bliskich, niezwiązanych więzami krwi. Taka sytuacja przewidziana została w art. 144 k.r.o., który stanowi podstawę do żądania świadczeń alimentacyjnych od powinowatych. W myśl art. 144 § 1 k.r.o. dziecko może żądać świadczeń alimentacyjnych od męża swojej matki, niebędącego jego ojcem, jeżeli odpowiada to zasadom współżycia społecznego. Takie samo uprawnienie przysługuje dziecku w stosunku do żony swego ojca, niebędącej jego matką. Wskazane uregulowanie poszerza przewidziany w art. 128 k.r.o. krąg osób uprawnionych i zobowiązanych do alimentacji. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z 4 kwietnia 1968 r., III CZP 27/68, (ONSC 1969, Nr 1, s.6) obowiązek alimentacyjny ojczyma (macochy) winien być traktowany na równi z obowiązkiem rodziców dziecka, nie może jednak wyprzedzać obowiązku alimentacyjnego rodziców dziecka. Jedyny warunek, który musi być spełniony po myśli art. 144 § 1 k.r.o., aby powstał obowiązek alimentacyjny ojczyma lub macochy, to sytuacja, gdy roszczenie alimentacyjne pasierba odpowiada ogólnemu poczuciu słuszności, znajdującemu uzasadnienie w istniejących regułach moralności i dobrych obyczajach społeczeństwa, czyli zasadom współżycia społecznego. Pogląd ten zgodny jest ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyrokach z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1982/11 i z 17 grudnia 2020 r. I OSK 1399/20 (wyroki dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: "CBOSA"), które sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela. W wyrokach tych Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieprawidłowe stanowisko organu, zgodnie z którym skoro art. 144 § 1 k.r.o. stwarza jedynie możliwość żądania alimentów przez dziecko, to niespełniony jest wymóg z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi o przyznaniu świadczenia osobom, na których ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny. Naczelny Sąd Administracyjny przywołał stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 (publ. OTK-A 10/2006/151) stwierdził, że art. 27 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późń.zm.) w zakresie, w jakim przepis ten uniemożliwia nabycie prawa do zasiłku stałego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż argumentacja zawarta w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, mimo uchylenia ustawy o pomocy społecznej z 29 listopada 1990 r., okazuje się przydatna dla interpretacji aktualnie obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wraz z wejściem z życie ustawy o świadczeniach rodzinnych, z dniem 1 maja 2004 r., prawo do zasiłku stałego zostało zastąpione uprawnieniem do zasiłku pielęgnacyjnego (art. 58 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). We wskazanym wyroku Trybunał podniósł, że regulacja art. 27 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej musi być uznana za krzywdzącą i godzącą w konstytucyjną zasadę równości, skoro członek najbliższej rodziny (brat, siostra, dziadek, babka, czy też syn, córka) wywiązuje się ze swych moralnych obowiązków i wymaga to rezygnacji z zatrudnienia, to powinien otrzymać wsparcie od państwa. Wybranie z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców (naturalnych, przysposabiających, zastępczych) i przyznanie im wyłącznie prawa do zasiłku stałego, narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej. Jak wskazał NSA w cytowanych wyrokach, uwagi Trybunału zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku można także odnieść do zobowiązanych do alimentacji ojczyma lub macochy dziecka dorosłego, które nie może być przysposobione z uwagi na pełnoletniość. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał (a poglądy te sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela), że z konstytucyjnej zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa należących do określonej kategorii. Sąd rozpoznający sprawę podziela również stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 14 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2947/19 (CBOSA) wskazał, że przyczynienie się do wychowania i utrzymania dziecka lub zgodność z zasadami współżycia społecznego, jako przesłanki powyższego obowiązku (art. 144 § 1 i 2 k.r.o.) nie oznaczają, że obowiązek ten nie wynika z ustawy. Niemożliwe do akceptacji jest zapatrywanie, że obowiązek ten, także w zakresie wskazania podmiotu zobowiązanego do alimentacji, kreowany jest wyłącznie z mocy orzeczenia sądu, albo że obowiązek ten ma charakter ułomny bądź subsydiarny. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 144 § 1 k.r.o., ma charakter obowiązku ustawowego i nie jest to obowiązek o charakterze posiłkowym. Świadczy o tym brzmienie art. 144 § 3 k.r.o., zgodnie z którym do obowiązku alimentacyjnego w relacjach między pasierbem a ojczymem (macochą) stosuje się odpowiednio przepisy o obowiązku alimentacyjnym między krewnymi (zob. uchwała SN z dnia 4 kwietnia 1968 r. sygn. akt III CZP 27/68, ONSC 1969, Nr 1, s. 6; wyrok SN z dnia 29 kwietnia 1971 r. sygn. akt II CR 78/71; J. Gudowski, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Orzecznictwo, Wolters Kluwer 1998 r., s. 487; G. Jędrejek, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019, uwagi do art. 144; wyrok NSA z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1982/11). Nie jest także prawidłowe stanowisko organu II instancji, że uprawnienie do żądania świadczeń alimentacyjnych unormowane w art.144 § 1 zd. 2 k.r.o. nie jest tożsame z obowiązkiem alimentacyjnym określonym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Odnosząc się do powyższego stanowiska organu należy wskazać, że ustawodawca w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym wielokrotnie używa pojęcia "świadczenie alimentacyjne" używane – w art. 133 § 1, 2 i 3, art. 134, art. 135 § 1 i 3, oraz art. 137 k.r.o., a przecież przepisy te odnoszą się do obowiązku alimentacyjnego. W konsekwencji, uznać należy, że zaskarżona decyzja narusza art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., art. 128 i art. 144 § 1 zd. 2 i § 3 k.r.o. przez błędną wykładnię uznającą, że obowiązek alimentacyjny wskazany w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie obejmuje osób wymienionych w art. 144 § 1 i § 2 k.r.o. Kolegium wskazywało również, że ojciec biologiczny niepełnosprawnęj żyje, nie jest pozbawiony praw rodzicielskich i to na nim ciąży obowiązek alimentacyjny. Powyższe stanowisko odnieść należy do realiów niniejszej sprawy. Jak wynika z akt sprawy matka niepełnosprawnej M. W. nie żyje. Ojciec przebywa za granicą, nie jest znany jego adres i nie wywiązuje się ze swoich obowiązków alimentacyjnych. W tym miejscu zasadna jest powołanie się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione w wyroku z 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1171/15 (CBOSA). W wyroku tym wskazano, że proces wykładni prawa obejmuje poszukiwanie takiej metody wykładni, która zapewni najlepsze rozumienie normy prawnej, czyli jej wyłożenie zgodnie z wolą ustawodawcy, zapewniając realizację celu jaki miała spełnić. W tym aspekcie należy uwzględnić nie tylko brzmienie językowe, ale i cel, funkcję, kontekst danej normy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, iż jeżeli wykładnia językowa przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie dała pozytywnych rezultatów, to należy sięgnąć po inne metody - wykładnię celowościową i funkcjonalną - uzasadniające odstępstwo od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem. Istnieją bowiem szczególnie istotne i doniosłe racje prawne i społeczne, które motywują do odejścia od wykładni językowej (por. uzasadnienie uchwały Pełnego Składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 14 października 2004 r. sygn. akt III CZP 37/04; OSNC 2005, Nr 3, poz. 42; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 lipca 2004 r. sygn. akt V CK 21/04, OSNC 2005, nr 7-8, poz. 137 oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 lipca 2005 r. sygn. akt I KZP 18/05, OSNKW 2005, Nr 9, poz. 74). Zatem w zakresie wykładni art. 17 ust. 1a pkt 1 u. ś. r. podzielić należy wielokrotnie już wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi (zob. np. wyroki z 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14, z 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14, z 12 maja 2017 r., I OSK 328/16, 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17, 7 maja 2020 r. I OSK 2831/19). W okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie o świadczeniu pielęgnacyjnym powinno zatem uwzględniać, że formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r., nie można stosować w sytuacji, gdy uzyskanie świadczeń od preferowanego przez ustawodawcę opiekuna nie jest możliwe. Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji winien uwzględnić sformułowaną powyżej wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i art. 17 ust. 1 a pkt 1 u. ś.r. Organ powinien poczynić ustalenia czy zaistniały pozostałe ustawowe przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia. W szczególności, czy istnieje związek pomiędzy rezygnacją skarżącego z zatrudnienia lub podejmowania przez niego innej pracy zarobkowej a sprawowaną przez niego opieką nad pasierbicą, i czy możliwe jest by M. W. uzyskała należną jej opiekę od swojego ojca, którego adres jest nieznany i który – jak wynika z akt sprawy – nie utrzymuje z nią kontaktu od 2006 r. Uznając, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego to jest art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., art. 128 i art. 144 § 1 zd. 2 i § 3 k.r.o. poprzez błędną wykładnię, czego wynikiem było zaniechanie ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania to jest art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Skarżącego zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 złotych.