I SA/Wa 5/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi B. S. i B. S.(1) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 października 2024 r. nr KOC/2746/Go/19 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 października 2024 r. nr KOC/2746/Go/19 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy postanowienie tego samego organu z dnia 9 kwietnia 2019 r. nr KOC/2810/Go/18 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2018 r. (data wpływu do Kolegium) B. S. i B. S.1 zwrócili się o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 29 czerwca 1951 r. nr PB/2743/51/U o odmowie przyznania prawa własności czasowej do części gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] hip. nr [...]. Decyzja przedmiotowa została uchylona w całości decyzją Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 11 kwietnia 1968 r. nr GKM- V/P/92/68/G. Pismem z dnia 10 października 201 8 r. Minister Inwestycji i Rozwoju wyjaśnił, że akta sprawy zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 633/18 wraz z odpowiedzią na skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 22 lutego 2018 r. nr D03.6611.327.2016.AB utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 14 sierpnia 2015 r. nr DOI-3-771 3-74-js/14 stwierdzającą, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 26 czerwca 1968 r. nr MT-Odw/148/68 oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 11 kwietnia 1968 r. nr GKM-V/P/92/68/G odmawiająca ustanowienia użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. [...] hip. [...] została w części wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzającą jej nieważność. Wyrokiem z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 633/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji .Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Kolegium postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2019r. nr KOC/2810/Go/l8 na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmówiło wnioskodawcom wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 29 czerwca 1951r. nr PB/2743/51/U odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] hip. nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 14 sierpnia 2015r. nr DOI-3-7713-74-js/14, która z kolei stwierdzała nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 26 czerwca 1968 r. nr MT-Odw/148/68 oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 11 kwietnia 1968 r. nr GKM-V/P/92/68/G oznacza, że ta ostatnia decyzja nadal pozostaje w obrocie prawnym. Decyzja ta uchylała orzeczenie administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 29 czerwca 1951 r. nr PB/2743/51/U, objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności w niniejszej sprawie. Wynika z powyższego, że przedmiotowe orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 29 czerwca 1951 r. nr PB/2743/51AJ zostało uchylone i tym samym zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, a to z kolei oznacza, brak możliwości wszczęcia wobec niego postępowania nadzorczego. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli B. S. i B. S.1. Kolegium rozpatrując sprawę ponownie podtrzymało stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia 9 kwietnia 2019r. nr KOC/2810/Go/18. Niezależnie od argumentacji wskazanej w uzasadnieniu wydanego postanowienia, Kolegium stwierdziło, że w dniu 16 września 2021 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491). Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Na mocy art. 2 ust. 2 ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W rozpoznawanej sprawie kwestionowane w postępowaniu nadzorczym było ostateczne orzeczenie administracyjne PRN w m.st. Warszawie z dnia 29 czerwca 1951r. nr PB/2743/51/U. Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia administracyjnego został złożony dnia 30 kwietnia 2018 r. Do dnia wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021r o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021rpoz. 1491), czyli do dnia 16 września 2021r., postępowanie nadzorcze z opisanego wniosku nie zakończyło się ostateczną decyzją lub postanowieniem, co uzasadnia obecnie zastosowanie przepisów znowelizowanej ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Od dnia wydania kwestionowanego orzeczenia administracyjnego minęło już w dacie wniesienia wniosku 61 lat. W tym stanie Kolegium stwierdziło, że w świetle obowiązujących obecnie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, niezależnie od dotychczasowej argumentacji, postępowania nadzorcze wobec przedmiotowej decyzji nie mogłoby zostać wszczęte. Skargę na postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. S. i B. S.1 zarzucając mu naruszenie: 1. art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania oraz wydanie wyłącznie postanowienia administracyjnego rozstrzygającego jedynie wstępną część postępowania o stwierdzenie nieważności, t.j. nierozpoznanie wniosku o stwierdzenie, że orzeczenie z 1951 r. zostało wydane z naruszeniem prawa zgodnie z wnioskiem z dnia 15 września 2021 r.; podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna doprowadzić organ do wniosku, że w przypadku postępowań administracyjnych wszczętych na żądanie strony, a) zakres żądania określa wnioskodawca, zakreślając granice sprawy administracyjnej; b) na gruncie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa należy traktować jako postępowanie samodzielne względem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, co powoduje że art. 158 § 2 k.p.a. powinien stanowić odrębną (samodzielną) podstawę prawną do prowadzenia postępowania administracyjnego, które to postępowanie nie podlega umorzeniu z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., a w konsekwencji organ nie powinien umarzać postępowania z mocy prawa w przedmiocie wydania orzeczenia z 1951 r.; 2. art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 i 144 k.p.a. poprzez zamknięcie na skutek jednostronnej i władczej czynności organu drogi do merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1951 r., (o której mowa w art. 158 § 1 k.p.a.) oraz merytorycznego rozpoznania wniosku z dnia 15 września 2021 r., o stwierdzenie wydania orzeczenia z 1951 r., z naruszaniem prawa (o której mowa w art. 158 § 2 k.p.a.), w wyniku całkowitego zignorowania wniosku z dnia 15 września 2021 r. bądź też wadliwego uznania że zawiera on treść tożsamą, co pierwotny wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1951 r. podczas gdy prawidłowe rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1951 r., jak również wniosku z dnia 15 września 2021 r. o stwierdzenie wydania orzeczenia z 1951 r., z naruszaniem prawa powinna prowadzić organ do konstatacji, że dotyczyły one wszczęcia zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. oraz prowadzenia oddzielnych (samodzielnych) postępowań administracyjnych i zakończenia ich na podstawie decyzji administracyjnych nie zaś na podstawie czynności materialnotechnicznych; 3. art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej k.p.a. w zw. art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą k.p.a., w zakresie, w jakim stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, przez naruszenie zasad wyrażonych w art. 2 Konstytucji RP tj. demokratycznego państwa prawa, sprawiedliwości społecznej, trójpodziału władzy/podziału i równowagi władz, społecznej gospodarki rynkowej, wolności gospodarczej, praw i wolności człowieka, zaufania obywateli do państwa, ochrony praw nabytych, prawa do sądu, ochrony własności prywatnej, dobra wspólnego oraz dialogu społecznego; ewentualnie, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że przepis art. 158 § 2 k.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia wydania kontrolowanej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, zarzucono organowi naruszanie: 4. art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w związku z art. 158 § 2 k.p.a. oraz a) w związku z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że wskutek umorzenia z dniem 16 września 2021 r., z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia tych decyzji, nie jest również możliwe prowadzenie po tej dacie tych postępowań w kierunku stwierdzenia wydania tych decyzji z naruszeniem prawa (o czym mowa w art. 158 § 2 k.p.a.); podczas gdy norma wywodzona z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w sposób jak powyżej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest oczywiście sprzeczna z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem sprzeczność normy z nią tożsamej została już stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 kwietnia 2019 r. (sygn. akt SK 21/17); tym samym do czasu zmiany przepisu art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. zarówno organy administracji publicznej jak i sądy mają obowiązek zastosować wykładnię zgodną z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem dokonać takiej interpretacji przywołanych powyżej przepisów, której rezultatem jest otwarcie możliwości stwierdzenia, że ostateczne decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem prawa; co w niniejszej sprawie winną, skutkować tym, że Kolegium powinno było dojść do przekonania, że przedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie żądania pełnomocnika skarżących objętego podaniem z dnia 15 września 2021 r. nie zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w zakresie, w jakim dotyczy stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa orzeczenia z 1951 r., może się dalej toczyć w kierunku wydania decyzji, o której mowa w art. 158 § 2 k.p.a.; b) art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasad demokratycznego państwa prawa, sprawiedliwości społecznej, równości wobec prawa, ochrony własności prywatnej oraz proporcjonalności; W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), dalej "kpa", która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 kpa. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta do art. 158 dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 kpa z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Ograniczenia czasowe muszą istnieć ze względu na konieczność ochrony wartości takich jak stabilność stosunków prawnych, mając na względzie rosnące z czasem trudności dowodowe i ochronę praw nabytych (wyrok T. K. z 15 maja 2000 r., SK 29/99 OTK ZU nr 4/2000, poz. 110). Sąd w pełni akceptuje wywody Trybunału, że tylko w szczególnych sytuacjach, kiedy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna dopuszczalne jest odstąpienie od zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Chodzi to o sytuacje wyjątkowe, szczególne, które uzasadniają ochronę ze względu na inne obiektywnie ważniejsze racje niż te wynikające z tej zasady. Na gruncie ustawy zmieniającej mamy do czynienia z normą, która stanowi, w jej art. 2 pkt 2, że w przypadku postępowań wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.), następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa. Norma ta jest jasna i nie wymaga wykładni innej niż gramatyczna. Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Można tu przywołać skutki zasiedzenia (art. 172 § 2 kodeksu cywilnego – po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat – art. 172 § 1 kodeksu cywilnego, przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty – art. 243 k.c., przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych – 3 lata od dnia w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę – art. 4421 § 1 kodeksu cywilnego, 20 lat gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2. Także w postępowaniu administracyjnym – przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – 5 lat od naruszenia – art.- 189g § 1 kpa czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności - 30 lat gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), 20 lat gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k). Przepisów tych nie stosuje się z mocy art. 105 tylko do zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i przestępstw wojennych (§ 1) i do umyślnego przestępstwa: zabójstwa, ciężkiego uszkodzenia ciała, ciężkiego uszczerbku na zdrowiu lub pozbawienia wolności łączonego ze szczególnym udręczeniem, popełnionego przez funkcjonariusza publicznego w związku z pełnieniem obowiązków służbowych (§ 2). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat. Regulacje te wskazują co do zasady czy to ustanie karalności czy to możliwość dochodzenia roszczeń po upływie określonego czasu. Należy wskazać, że w art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej zmiany a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. rzeczywiście służyły wskazywanym celom i były niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyrok T.K. z 17 maja 2007 r., K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, wyrok T.K. z 2 października 2006 r., SK 34/06 OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z ww. wyroku TK 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. Na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a skarżącymi istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Już więc co najmniej od tej daty istniało duże prawdopodobieństwo ograniczenia w czasie możliwości stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych. W niniejszej sprawie kwestionowane orzeczenie z 29 czerwca 1951 r. zostało doręczone w 1951 r. W aktach sprawy brak jest wprawdzie dowodów doręczenia orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę ilość postępowań nadzorczych prowadzonych w niniejszej sprawie należy uznać, że doręczenie kwestionowanego orzeczenia nastąpiło w 1951 r. tym bardziej, że okoliczność ta nigdy nie była kwestionowana przez strony. Z kolei wniosek o stwierdzenie nieważności wpłynął do organu 30 kwietnia 2018 r. Wniosek został zatem złożony po ponad 60 latach od daty wydania orzeczenia i jego doręczenia. Tym samym wszczęcie oraz dalsze prowadzenie postępowania w świetle powołanego wyżej przepisu art. 158 § 3 kpa jest w obecnym stanie prawnym niedopuszczalne. Odnosząc się do zasady lex retro non agit oczywiście co do zasady ma ona zastosowanie w prawie. Jednakże na gruncie wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku TK P 46/13 zasada musiała ulec ograniczeniu. Wyrokiem tym jasno bowiem wskazano na konieczność ograniczenia w czasie możliwości wzruszania orzeczeń ostatecznych. Sąd odrzuca zatem zarzuty skargi oparte na przywołanych w skardze przepisach Konstytucji, w tym zwłaszcza jej art. 2. W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68). Argumentację w zakresie ważenia równorzędnych norm konstytucyjnych zawiera uzasadnienie wyroku TK z 12 maja 2015 r. Gdy chodzi o trzydziestoletni termin przedawnienia "roszczeń administracyjnych" Sąd w tym składzie nie ma wątpliwości co do tego, że ww. regulacja była niezbędna w realiach coraz bardziej powszechnego negowania prawidłowości orzeczeń administracyjnych nawet z połowy ubiegłego wieku często przy wykorzystywaniu przez strony kwestii braku dokumentacji mającej podlegać merytorycznej ocenie. Sąd nie podziela na gruncie uchwalonej ustawy, koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnej na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu, a jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 k.p.a. gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego. Tym samym organ nie był uprawniony do zbadania czy kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym zawierała kwalifikowane wady prawne. Sąd nie podziela argumentacji, że norma stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia organu uniemożliwiła uzyskanie odszkodowania za zabrane mienie. Zgodnie z art. 160 § 1 k.p.a. stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo na skutek stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Przepis ten (wraz z § 2, 3 i 6) ma zastosowanie do roszczeń cywilnoprawnych o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu. W tych sprawach właściwa jest droga postępowania przed sądem powszechnym (por. uchwała pełnego składu SN z 31 marca 2011 r. sygn. akt III CZP 112/10). Zgodnie z art. 4171 § 2 kc jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu jej niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy ostateczna decyzja została wydana na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Przepisy art. 160 § 1 k.p.a. oraz art. 4171 § 2 k.c. nie mogą stanowić podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej w administracyjnej sprawie indywidualnej. Zasada praworządności z art. 7 Konstytucji RP, mająca rozwinięcie w art. 6 k.p.a., stoi na przeszkodzie generowaniu określonych typów indywidualnych spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 kpa, nieprzewidzianych wyraźnie przepisami prawa (por. wyrok WSA w sprawie I SA/Wa 7/22 z 14 kwietnia 2022r., LEX nr 3363720). Oznacza to, że kwestią ewentualnej, czysto hipotetycznej sprawy odszkodowawczej nie można generować sprawy administracyjnej uznanej przez ustawodawcę za niedopuszczalną na jej pewnym etapie z uwagi na znaczny upływ czasu. Przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie ogranicza ani prawa własności ani prawa dziedziczenia. Pierwsze z nich to prawo do dysponowania swą rzeczą pod tytułem właścicielskim. Zgodnie z art. 64 Konstytucji podlega to prawo ochronie tak jak i prawo do dziedziczenia. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ta zasada konstytucyjna na gruncie postępowania o stwierdzenie nieważności powoduje, że finał postępowania o przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa nigdy nie jest do końca przewidywalny. Roszczenie odszkodowawcze jest roszczeniem o charakterze obligacyjnym a nie rzeczowym (jak to jest w przypadku prawa własności). Ustawodawca miał prawo, i uczynił to ustawą, ograniczyć możliwość stwierdzania nieważności z uwagi na upływ czasu. Nie ma tu konfliktu pomiędzy Konstytucją a ustawą a tylko w takiej sytuacji Sąd mógłby powołać się wprost na przepisy Konstytucji, która w systemie źródeł prawa stoi nad ustawami. Generalnie jednak do badania zgodności ustaw z Konstytucją powołany jest w Polsce Trybunał Konstytucyjny. Odnosząc się natomiast to wyrażonego w art. 8 Konstytucji zasady bezpośredniego jej stosowania, podzielając poglądy, że sąd może dokonywać oceny konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie w tym sensie, że będąc przekonany o niekonstytucyjności aktu normatywnego, odmawia jego zastosowania, w tym wypadku Sąd nie widzi podstaw do pominięcia art. 2 ust. 2 w zakresie w jakim umarza się z mocy prawa postępowania w toku. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13. Trybunał wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie T.K. ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 kc). Sąd w tym składzie, w nawiązaniu do wyroku T.K. P 46/13, jest zdania, że brak do tej pory w procedurze administracyjnej ograniczenia możliwości dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powodował naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej a przede wszystkim chaos prawny. Taki stan nie służył ani pewności prawa ani jego stabilności. Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji R.P. (dt. przyjętego rozwiązania intertemporalnego), to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a kpa. Jak na razie zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.