I SA/Wa 500/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędzia WSA Bogdan Wolski Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2009 r. sprawy ze skargi K. O. na postanowienie [...] Kurator Oświaty z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. [...] Kurator Oświaty postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania K. O. od pisma Biura [...] Urzędu Miasta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], dotyczącego wykreślenia z ewidencji szkół i placówek niepublicznych K. O. jako organu prowadzącego Przedszkole [...] i ponownego wpisania A. O. jako osoby prowadzącej tę placówkę. Z treści uzasadnienia tego postanowienia oraz akt sprawy wynika, że w dniu [...] października 2008 r. do Biura [...] Urzędu Miasta W. zgłosił się K. O. i złożył wniosek o zmianę osoby prowadzącej Przedszkole [...], polegającą na wykreśleniu A.O. i wpisaniu jego osoby jako organu prowadzącego tę placówkę. Do wniosku załączył oświadczenie A. O. z dnia [...] października 2008 r., w którym jako osoba prowadząca wskazane Przedszkole zrzekła się swoich praw na rzecz K. O. Mając na uwadze treść przedłożonych dokumentów w dniu [...] października 2008 r. dokonano zmiany we wpisie do ewidencji Przedszkola [...] – zaświadczenie nr [...]. W dniu [...] listopada 2008 r. do Biura Edukacji Urzędu Miasta W. zgłosiła się A. O. i kwestionując złożony przez K. O. dokument, na podstawie którego została dokonana zmiana we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, oświadczyła, że nie zrzekła się swoich praw do prowadzenia wskazanej placówki. Ponadto przedłożyła kopię złożonego dnia [...] listopada 2008 r. ( w postanowieniu błędnie podano datę [...] października 2008 r.) w [...] zawiadomienia o [...] oraz oświadczenie o niezrzeczeniu się praw do prowadzenia wskazanego przedszkola wraz z wnioskiem o unieważnienie dokonanej w dniu [...] października 2008 r. zmiany we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych. W dniu [...] listopada 2008 r. A. O. dostarczyła do Biura [...] Urzędu Miasta W. umowę wynajmu lokalu przy ul. [...] w W.(miejsce prowadzenia działalności), z zapisów której wynika, że jest ona jedynym najemcą tego lokalu. Dodatkowo złożyła oświadczenie właścicieli przedmiotowego lokalu, w którym potwierdzają, że jest ona jedynym najemcą należącego do nich lokalu. Organ prowadzący ewidencję szkół i placówek niepublicznych pozytywnie rozpatrzyło wniosek A. O. i anulował wpis do ewidencji z dnia [...] października 2008 r., wobec czego zaświadczenie o wpisie do ewidencji nr [...] straciło ważność, a przywrócony został wpis do ewidencji w brzmieniu sprzed [...] października 2008 r. (zaświadczenie z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]). Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. K. O. złożył ponownie wniosek o wpisanie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Miasto W. prawidłowych danych dotyczących organu prowadzącego podmiot wpisany pod numerem [...], poprzez wykreślenie A. O. i wpisanie w jej miejsce K. O. Do wniosku został dołączony wniosek pełnomocnika K. O. zatytułowany "Pismo adwokackie" skierowany imiennie do Dyrektora Biura [...] Urzędu Miasta W. J. L. Odpowiedź na wniosek pełnomocnika została zawarta w piśmie Biura [...] Urzędu Miasta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] skierowanym do pełnomocnika K. O. Na pismo z dnia [...] grudnia 2008 r. K. O. złożył odwołanie do [...] Kuratora Oświaty. Po analizie stanu sprawy [...] Kurator Oświaty stwierdził na podstawie art. 123 w związku z art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego niedopuszczalność złożonego odwołania. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ odwoławczy zauważył, że w sytuacji, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi jedynie czynność materialno-techniczną, odwołanie jest niedopuszczalne. Wskazał, że zgodnie z przepisem art. 127 § 1 kpa odwołanie przysługuje stronie od decyzji administracyjnej. Pismo Biura [...] Urzędu Miasta W. z dnia [...] grudnia 2008 r., dotyczące sprawy wykreślenia z ewidencji szkół i placówek niepublicznych K. O. jako organu prowadzącego Przedszkole [...] i ponownego wpisania A. O. jako osoby prowadzącej tę placówkę, nie ma takiej formy, albowiem nie zawiera składników decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 1 kpa. Ponadto w ocenie Kuratora bezspornym pozostaje, że w dniu [...] października 2008 r. w niniejszej sprawie dokonano zmian we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych z naruszeniem przepisu art. 82 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572, ze zm.). Przepis ten stanowi bowiem, że zmiany danych zawartych w zgłoszeniu, powstałych przy wpisie do ewidencji obowiązana jest zgłosić osoba prowadząca szkołę lub placówkę, a zatem w tym przypadku A. O., a nie K. O. Zatem wniosek pełnomocnika tego ostatniego winien być w drodze postanowienia pozostawiony bez rozpoznania, jako pochodzący od osoby nieuprawnionej. Organ prowadzący ewidencję rozpoznając wniosek A. O. z dnia [...] listopada 2008 r. o dokonanie zmian we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych przywrócił zatem wpis zgodny ze stanem faktycznym i prawnym. Biorąc powyższe pod uwagę Kurator stwierdził niedopuszczalność odwołania K. O. od pisma z dnia [...] grudnia 2008 r. podnosząc, że nie stanowi ono decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę na postanowienie [...] Kuratora Oświaty do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. O. wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu zarzucił zaskarżonemu aktowi prawnemu naruszenie: przepisów prawa materialnego: tj. art. 82 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przepisów postępowania tj. art. 107 § 1 i 127 § 1 kpa poprzez ich błędną wykładnię, art. 138 kpa poprzez jego niezastosowanie, art. 134 kpa z powodu błędnego oparcia się na jego dyspozycji, art. 80 kpa poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego oraz błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, art. 107 § 3 kpa poprzez brak wskazania zgodnie z treścią tego przepisu faktów, które zostały uznane za udowodnione, dowodów na których oparł się organ administracji, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Skarżący podniósł ponadto, że nie sposób zgodzić się z organem, iż pismo z dnia [...] grudnia 2008 r. nie jest decyzją administracyjną, gdyż o istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma lub nazwa. Dodatkowo pismem procesowym z dnia [...] września 2009 r., do którego załączył materiał dowodowy, wskazał kolejne argumenty świadczące o naruszeniu w sprawie zasady swobodnej oceny dowodów. Podkreślił, że A. O. założyła przedszkole razem z K. O., a nie sama, jak twierdzi Kurator. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Wyjaśnić należy, że sposób, zakres i tryb prowadzenia tzw. ewidencji szkół i placówek niepublicznych regulują przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.). Zgodnie z art. 82 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 powołanej ustawy osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. Organ, o którym mowa w ust. 1 tego artykułu, dokonuje wpisu do ewidencji w ciągu 30 dni od daty zgłoszenia oraz z urzędu doręcza zgłaszającemu zaświadczenie o wpisie do ewidencji, a kopię zaświadczenia przekazuje właściwemu kuratorowi oświaty oraz organowi podatkowemu. Organ ten wydaje również decyzję o odmowie wpisu do ewidencji, jeżeli zgłoszenie nie zawiera danych wymienionych w ust. 2 i mimo wezwania nie zostało uzupełnione w wyznaczonym terminie lub statut szkoły lub placówki jest sprzeczny z obowiązującym prawem i mimo wezwania nie został zmieniony. Ponadto osoba prowadząca szkołę lub placówkę jest obowiązana zgłosić organowi, o którym mowa, w ciągu 14 dni zmiany danych zawartych w zgłoszeniu, powstałe po wpisie do ewidencji. Przepisy ust. 2-4 tego artykułu stosuje się odpowiednio. Ewidencję szkół i placówek poszczególnych typów i rodzajów prowadzą zatem jednostki samorządu, do których zadań własnych należy prowadzenie takich szkół i placówek zgodnie z art. 5 ustawy, a zatem do właściwości gmin należy prowadzenie ewidencji niepublicznych przedszkoli, w tym integracyjnych oraz specjalnych. Prowadzenie ewidencji należy do zadań przypisanych przez ustawę wójtowi, burmistrzowi (prezydentowi miasta), staroście bądź marszałkowi województwa (art. 5c pkt 3). Oznacza to, że organem właściwym do ewentualnego merytorycznego rozpatrzenia niniejszej sprawy w pierwszej instancji właściwy byłby Prezydent Miasta W., gdyż organem prowadzącym rejestr placówek oświatowych jest zgodnie z ustawą o systemie oświaty organ wykonawczy gminy. Organem odwoławczym byłby natomiast [...] Kurator Oświaty (art. 31 ust. 1 pkt 5a ustawy). Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Ukształtowane na tle przepisu art. 134 kpa orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 kpa (m.in. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie z 16 listopada 2000 r. sygn. akt V SA 235/00, LEX nr 81351). Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną. Niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 kpa. Z taką natomiast sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wbrew odmiennemu stanowisku prezentowanemu we wniesionej skardze należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie nie została wydana decyzja pierwszoinstancyjna. Za taką nie może bowiem być uznane, zdaniem Sądu orzekającego, pismo Urzędu Miasta W. Biura [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. podpisane przez zastępcę Dyrektora tego Biura [...]. Pismo to jest w istocie odpowiedzią na wystąpienie pełnomocnika skarżącego z dnia [...] listopada 2008 r. zatytułowane "Pismo adwokackie" skierowane imiennie do Dyrektora Biura [...], które zostało załączone do "Wniosku o wpis do ewidencji" z tej samej daty, w którym pełnomocnik wnosi o podjęcie działań mających na celu wyjaśnienie przyczyn i powodów powstałych w sprawie rozbieżności pomiędzy stanem prawnym a stanem ujawnionym w prowadzonej ewidencji placówek niepublicznych dla zarejestrowanego pod numerem [...] Przedszkola [...]. W piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r. Zastępca Dyrektora [...] zwięźle przedstawiła stan sprawy oraz wyjaśniła przyczyny i powody rozbieżności zaistniałych zdaniem K. O. w sprawie, z którą się zwracał. Pismo to nie spełnia zdaniem Sądu wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja, określonych w art. 107 § 1 kpa, który stanowi, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. W orzecznictwie przyjmuje się, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy natomiast zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (np. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81). Jednakże w rozpatrywanej sprawie pismo z dnia [...] grudnia 2008 r. nie zawiera, wbrew przekonaniu skarżącego, minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że Urząd Miasta W. Biuro [...] nie jest organem administracji publicznej. Urząd ten jest jedynie aparatem pomocniczym organu administracji, którym w niniejszej sprawie będzie Prezydent Miasta W., przy pomocy którego organ (czyli Prezydent Miasta W.) wykonuje przyznane mu funkcje i realizuje ciążące na nim obowiązki. Urząd w tym znaczeniu nie posiada jakichkolwiek uprawnień władczych, zatem nie może być podmiotem, któremu ustawa przyznaje jakiekolwiek kompetencje orzecznicze. Ponadto elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest rozstrzygnięcie, nazywane niekiedy osnową decyzji administracyjnej. Jest to jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Jest to więc bezwzględnie obowiązujący element każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie zawiera uprawnienie lub obowiązek, wyrażany najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam, odmawiam, itp. Pismo to nie zawiera również podstawy prawnej ewentualnego rozstrzygnięcia, właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego, pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niego środek odwoławczy. W konsekwencji pismo z dnia [...] grudnia 2008 r. mimo, że skierowane do pełnomocnika skarżącego, nie może być traktowane jako decyzja organu administracji publicznej. Potwierdza to także fakt braku podpisu osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Warto zwrócić uwagę, że zarówno pismo Biura [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. jak i np. Zaświadczenie nr [...] (a także Zaświadczenie nr [...]) zostały podpisane przez tę samą osobę – [...]. Jednak w obu przypadkach osoba ta występowała w różnych funkcjach, o czym świadczy treść pieczęci pod tymi dokumentami. W przypadku pisma z dnia [...] grudnia 2008 r. podpis został złożony przez "Zastępcę Biura [...]" działającą w imieniu jednostki organizacyjnej Urzędu W., a nie w imieniu Prezydenta, zaś w przypadku obu zaświadczeń podpis został złożony "z up. Prezydenta W.", czyli przez osobę reprezentującą i występującą z upoważnienia organ administracji publicznej, którym w niniejszej sprawie jest Prezydenta Miasta W. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo w rozpatrywanej sprawie stwierdził na podstawie art. 134 kpa niedopuszczalność odwołania od pisma z dnia [...] grudnia 2008 r. Brak decyzji organu I instancji wykluczał bowiem możliwość rozpatrzenia odwołania przez organ II instancji. Dodatkowo informacyjnie jedynie zauważyć można, że jeśli zdaniem skarżącego jego "Wniosek o wpis do ewidencji" z dnia [...] listopada 2008 r. nie został w terminie ustawowym rozpatrzony przez właściwy organ (czyli Prezydenta Miasta W.), to może on rozważyć konieczność skorzystania z przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego środków prawnych w postaci zażalenia na tzw. bezczynność organu (art. 36-37 kpa). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.