I SA/Wa 500/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Maria Tarnowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją datowaną na dzień [...] stycznia 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania. Decyzję oparto na następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] lutego 2001 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność skierowanego do Terenowego Oddziału Likwidacyjnego w W. orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1954 r., nr [...] odmawiającego poprzednim właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (nr hip. [...]), jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, powoływany dalej jako "dekret"). Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2003 r. I. M. wystąpiła o przyznanie w trybie art. 160 § 1 kpa odszkodowania za poniesioną szkodę, wynikłą z przejęcia przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 1 dekretu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 160 § 1 kpa, odmówiło przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawach dekretowych nie ma możliwości dochodzenia roszczenia odszkodowawczego z zastosowaniem trybu administracyjnego, gdyż to nie czynność administracyjna staje się przyczyną powstania szkody. Poprzedni właściciel gruntu [...] nie został bowiem pozbawiony prawa do gruntu przez akt administracyjny, lecz aktem rangi ustawowej o charakterze nacjonalizacyjnym – zgodnie z art. 1 dekretu do odjęcia prawa własności gruntu doszło z mocy prawa z dniem 21 listopada 1945 r. Wnioskiem z dnia 29 czerwca 2009 r. I. M. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. i wskazała, że wniosek o odszkodowanie dotyczył szkód wywołanych orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] stycznia 1954 r. Szkody te z kolei polegały na utracie prawa własności budynku położonego na przedmiotowej nieruchomości i utracie korzyści w postaci możliwości pobierania czynszu z tytułu najmu lokali znajdujących się w tym budynku. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Odnosząc się do sformułowanego we wniosku zarzutu rażącego naruszenia art. 7, 8 i 9 kpa oraz art. 104 kpa poprzez niewyjaśnienie zakresu i charakteru żądania oraz rozpoznanie sprawy nieobjętej wnioskiem organ wskazał, że zestawiając treść wniosku o odszkodowanie z rozpoznawanym w decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. zakresem sprawy, brak jest podstaw do przyjęcia, że żądanie miało inną treść, niż rozpoznane ww. decyzją. Skoro zatem treść wniosku nie budziła wątpliwości, to nie było podstaw do żądania jego sprecyzowania. Dodatkowo w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 160 kpa do odszkodowania mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego, a tym samym to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania szkody, jej wielkości oraz związku przyczynowego. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy organ nie miał zatem obowiązku ustalenia, że szkoda to wysokość czynszu jaki wnioskodawczyni mogłaby pobierać od [...] października 1997 r. i wartość utraconego budynku. Odnosząc się do stanowiska strony o skutkach decyzji dekretowych, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 dekretu wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przeszły z dniem 21 listopada 1945 r. na własność Gminy m. st. Warszawy, natomiast zgodnie z art. 5 dekretu budynki na tych gruntach stanowiły własność byłych właścicieli. Jednakże przepis art. 7 stawiał dotychczasowym właścicielom obligatoryjny wymóg złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej lub prawa zabudowy i dopiero złożenie takiego wniosku stanowiło warunek nie tylko przyznania prawa własności czasowej, ale w ogóle wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Złożenie wniosku w terminie powodowało, że do chwili jego rozpatrzenia budynek pozostawał własnością byłego właściciela i o ewentualnym jego przejęciu na rzecz gminy czy Skarbu Państwa rozstrzygano w orzeczeniu dekretowym. Przyznanie prawa własności czasowej miało skutek wyłączenie w stosunku do gruntu, bowiem budynek nieprzerwanie stanowił własność dotychczasowego właściciela. Odmowa natomiast przyznania prawa własności czasowej była równoznaczna z przejęciem własności budynku na rzecz gminy lub Skarbu Państwa. Niezłożenie przez osobę uprawnioną w ustawowo określonym terminie wniosku dekretowego powodowało przejście z mocy prawa na własność Skarbu Państwa własności budynku mieszczącego się na tym gruncie. Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że w sprawie brak jest podstaw do uznania ziszczenia się przesłanki rażącego naruszenia prawa. Kwestionowana decyzja nie jest bowiem obarczona wadą powodującą stwierdzenie jej nieważności. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją datowaną na dzień [...] stycznia 2010 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] października 2010 r. i podało, że materiał dowodowy wskazuje, że wniosek I. M. z dnia 1 grudnia 2003 r. dotyczył roszczeń odszkodowawczych za przejęcie przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Wola strony została zawarta już w pierwszym zdaniu wniosku. Również w uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że powstałej szkody na majątku właściciela nie można wiązać tylko z treścią zapadłej decyzji odmownej, ale z brakiem decyzji pozytywnej, a co najistotniejsze szkoda jest wynikiem rozwiązań ustawowych jak również prawnych. Skoro zatem treść wniosku nie budziła wątpliwości, to nie było podstaw do żądania jego sprecyzowania. Z analizy akt sprawy wynika, że kwestionowana decyzja wydana została przez właściwy organ, na podstawie przepisów prawa materialnego. Ustalony została stan faktyczny i prawny sprawy, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Słusznie zatem odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji [...] grudnia 2003 r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I. M. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r. organ bezpodstawnie stwierdził, że skarżąca dochodzi odszkodowania za grunt przejęty na podstawie dekretu, bowiem przedmiotem wniosku było przyznanie odszkodowania za szkody wywołane wydaniem orzeczenia administracyjnego z dnia [...] stycznia 1954 r. odmawiającego przyznania własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Z kolei decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. stwierdzono nieważność ww. orzeczenia, co oznacza, że na podstawie art. 160 kpa skarżącej przysługiwało odszkodowanie. Skoro zatem organ wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r. zmienił treść żądania skarżącej, to w istocie nie rozpoznał złożonego wniosku, bądź rozpoznał go tylko częściowo. Takie postępowanie rażąco narusza art. 7, 8 i 9 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku I. M. z dnia 29 czerwca 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. odmawiającej przyznania odszkodowania za szkodę poniesioną wskutek przejęcia nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Rozpoznając powyższy wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2010 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania, a decyzją datowaną na dzień [...] stycznia 2010 r. utrzymało tę decyzję w mocy. Na wstępie zaznaczyć należy, że wyrażona w art. 16 kpa zasada trwałości decyzji ostatecznych oznacza, że decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego. Jedną z form wzruszenia decyzji administracyjnych jest stwierdzenie jej nieważności, jeżeli została ona dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem zmierzającym do ustalenia, czy nastąpiło m. in. rażące naruszenie prawa, czy też naruszenie zwykłe. Z powyższymi pojęciami ustawa wiąże bowiem różne skutki prawne. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie można stosować wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązki. Wynika z tego, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (vide B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowany jest również pogląd, który Sąd w obecnym składzie podziela, że stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Zatem obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie nie tylko tego jaki przepis prawa został naruszony, ale również dlaczego to naruszenie organ ocenił jako rażące. O rażącym naruszeniu prawa bowiem decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Przedmiotem badania pod kątem wystąpienia powyższych przesłanek poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. datowana na dzień [...] stycznia 2010 r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] października 2010 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. o odmowie przyznania odszkodowania. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. oparty został na przesłance rażącego naruszenia art. 7, 8, 9 i 104 kpa poprzez zmianę treści żądania skarżącej, czy też nierozpoznanie wniosku o odszkodowanie w całości, co skutkowało odmową przyznania odszkodowania za grunt nieruchomości [...], przejęty na podstawie dekretu, podczas gdy wniosek dotyczył również odszkodowania za posadowiony na tym gruncie budynek, który stał się własnością Państwa w związku z odmową przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. W tym miejscu wskazać należy, że art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie zawęża rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, do uregulowań materialnoprawnych i nie wyklucza przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, jeżeli naruszenie to pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2002 r., sygn. akt IV SA 2326/02, niepubl.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2002 r., sygn. akt III SA 2643/01, niepubl.). Jednak pogwałcenie zasad procesowych ma charakter rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, kiedy jest to oczywiste i niewątpliwe bez konieczności badania postępowania administracyjnego pod takim kątem jak czyni to organ II instancji. A do takiego badania decyzji w istocie doszłoby gdyby Sąd miał zweryfikować w postępowaniu nadzwyczajnym decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r., co jest zdaniem Sądu niedopuszczalne. Z tych względów na gruncie niniejszej sprawy natomiast nie można mówić o istnieniu tego rodzaju podstaw. Wskazać przy tym należy, jak słusznie wskazały organy nadzorcze, że wniosek skarżącej z dnia 1 grudnia 2003 r. już w samym nagłówku wskazuje, iż dotyczy on "roszczeń odszkodowawczych za przejęcie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] nr hip [...] na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r.". Trudno zatem uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. kwalifikując powyższy wniosek jako żądanie przyznania odszkodowania za szkodę wynikłą z przejęcia nieruchomości w trybie dekretu dokonały jego nadinterpretacji. Również z resztą w uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że powstała szkoda jest wynikiem rozwiązań ustawowych, jak również prawnych (przepisów dekretu). Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, stanowiącej wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Natomiast w niniejszej sprawie prawidłowo ustalono, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.