I SA/Wa 501/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku [...] Przedsiębiorstwa [...] w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1950 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], rej. hip. [...] - utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1950 r. odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom L. B. i J. B. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. W dniu 14 maja 2001 r. do byłego Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek [...] Przedsiębiorstwa [...] w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie tej decyzji, a Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. umorzył to postępowanie, wskazując, że przedsiębiorstwo nie posiada w tym postępowaniu interesu prawnego, a tym samym legitymacji prawnej do wniesienia środka zaskarżenia w trybie art. 127 § 3 kpa. [...] Przedsiębiorstwo [...] wniosło skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] sierpnia 2001 r. podnosząc, że przedsiębiorstwu przysługuje z mocy samego prawa tytuł użytkownika wieczystego gruntu przedmiotowej nieruchomości [...], a brak jest jedynie deklaratoryjnej decyzji organu wojewódzkiego stwierdzającej ten akt. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2552/01 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2001 r. uznając, że [...] Przedsiębiorstwo [...] posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym tej nieruchomości, a pominięcie przedsiębiorstwa w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym, w przypadku wszczęcia procedury zwrotu ww. nieruchomości spadkobiercom byłych właścicieli naruszyłoby prawa skarżącego przedsiębiorstwa. W dniu 3 października 2007 r. pełnomocnik [...] Przedsiębiorstwa [...] nadesłał do akt sprawy umowę zrzeczenia się praw i roszczeń, zawartą w dniu 3 października 2002 r., na mocy której J. B. i A. J. zbyli na rzecz [...] Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w W. swoje prawa i roszczenia związane z nieruchomością położoną przy ul. [...] ozn. nr hip. [...], rej. hip. [...], a w szczególności roszczenia wynikające z art. 7 pkt 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W dniu 3 października 2007 r. wpłynęło do akt pismo, uzupełnione pismem z dnia 16 czerwca 2008 r., w którym pełnomocnik ww. przedsiębiorstwa wniósł o umorzenie "całego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1950 r. nr [...]", z uwagi na fakt, iż [...] Przedsiębiorstwo [...] jako jedyny podmiot mający interes prawny w niniejszym postępowaniu nie jest zainteresowane dalszym prowadzeniem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...]. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1950 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że organ drugiej instancji może jedynie wówczas umorzyć postępowanie, gdy strona cofnie złożony przez siebie wniosek. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, brak jest podstaw prawnych do uznania całego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1950 r. za bezprzedmiotowe, bowiem orzeczenie administracyjne odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] zostało wzruszone - na wniosek innych stron postępowania - decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r., jednakże decyzja ta została zaskarżona przez drugą stronę w trybie art. 127 § 3 kpa. Zdaniem Ministra Infrastruktury rozpatrywanie sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa czyni niedopuszczalnym umorzenie całego postępowania, w którym została wydana decyzja w pierwszej instancji, a więc gdy pierwotny wniosek o stwierdzenie nieważności, złożony przez inną stronę, został już rozpoznany. Tym samym, wobec braku podstaw do umorzenia całego postępowania, do rozpoznania pozostał wniosek [...] Przedsiębiorstwa [...] w W. z dnia 11 maja 2001 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2001 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1950 r. o odmowie przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. Minister Infrastruktury stwierdził, iż rozpatrując wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] organy dekretowe zobowiązane były zbadać, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy). Obowiązujący w danym okresie plan zagospodarowania przestrzennego winien stanowić punkt odniesienia dla organów rozpatrujących tzw. Wnioski dekretowe. Ponowna analiza materiału dowodowego potwierdza, że Prezydium Rady Narodowej w W. wydając przedmiotowe orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1950 r. nie przeprowadziło postępowania wyjaśniającego w zakresie możliwości pogodzenia dalszego korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli z założeniami obowiązującego wówczas planu zabudowy, czym rażąco naruszyło art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R.P. Nr 36, poz. 341), zgodnie z którym władza ma z urzędu ustanawiać zakres postępowania wyjaśniającego i środków dowodowych, potrzebnych dla należytego ustalenia stanu sprawy. Ponadto w aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów pozwalających wskazać plan zagospodarowania przestrzennego, na postanowieniach którego oparł swoje rozstrzygnięcie organ dekretowy. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło [...] Przedsiębiorstwo [...] w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2009 r. sygn akt. ISA/Wa 104/09 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sad Administracyjny wskazał, że żądanie strony umorzenia postępowania jest przejawem zasady dyspozycyjności. Wskazał, że z art. 105 § 2 kpa wynika obowiązek organu umorzenia postępowania na żądanie strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Podniósł, że organ, który ponownie rozpatrywał sprawę, pominął konsekwencje i skutki prawne aktu zrzeczenia się praw i roszczeń z dnia 3 października 2002 r. i nie ustosunkował się w tym zakresie do twierdzeń [...]P[...], a szczególnie do faktu, iż wnioskodawcy, z inicjatywy których postępowanie o stwierdzenie nieważności zostało wszczęte utracili interes prawny, a [...]P[...], które te prawa i roszczenia nabyło, nie jest zainteresowane w uzyskaniu rozstrzygnięcia dotyczącego orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1950 r. Ponadto obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, i organ jest związany tym żądaniem. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] po ponownym rozpatrzeniu wniosku [...] Przedsiębiorstwa [...] w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] - utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Minister Infrastruktury odnosząc się wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazał, iż nie budzi wątpliwości, że żądanie strony sprowadza się nie tyle do cofnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz pierwotnego wniosku o stwierdzenie nieważności, a tym samym zawiera również żądanie uchylenia merytorycznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r. i umorzenia całego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego dotyczącego nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], a więc tym samym nic ma zastosowania w sprawie art. 137 k.p.a., a winien mieć zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ zwrócił uwagę, że instytucja umorzenia postępowania z wniosku strony uregulowana jest w art. 105 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte. a nic sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Tym samym, umorzenie postępowania możliwe jest tylko wówczas. gdy nic jest to sprzeczne z interesem społecznym. W niniejszej sprawie, w ocenie organu nadzoru, umorzenie całego postępowania jest niedopuszczalne z uwagi na fakt, iż prowadziłoby to do pozostawienia w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo, a mianowicie orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1955 r. Pozostawienie takiego stanu rzeczy jest sprzeczne z interesem społecznym, zgodnie z którym obowiązujące decyzje powinny być wydawane zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, nic powinny zatem pozostawać w obiegu decyzje niezgodne z prawem. Jak wynika z decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2001 r. przedmiotowe orzeczenie w sposób rażący narusza prawo. Organ nadzoru ustalił, że organ wydający orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1950 r. nie poczynił ustaleń faktycznych sprawie w celu ustalenia przesłanek przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości o których mowa w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945r. Nr 50 poz. 279). Przedmiotowy dekret w art. 7 ust. 2 określa sztywne reguły przyznawania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. Minister Infrastruktury zwrócił uwagę, że w wyniku wydanych decyzji organów nadzoru pozostanie do rozpoznania wniosek dekretowy o przyznanie prawa do gruntu. Z uwagi jednak na zrzeczenie się praw na rzecz [...] Przedsiębiorstwa [...] to ten podmiot będzie stroną postępowania przed Prezydentem W. i jako dysponent wniosku dekretowego może ten wniosek wycofać pozostawiając obecny stan prawny nieruchomości bez zmian. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły M. Spółka z o.o. przed komercjalizacją Przedsiębiorstwa [...] w W. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6, 7, 8, 9, 11, 28, 61, 75 § 1, 77 § 1, 107 § 3, 138, 156 § 1 pkt 2 i 156 § 2 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazał, ze Minister Infrastruktury całości zignorował argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2009 roku. Pominął kwestie skutków prawnych zrzeczenia się roszczenia dekretowego przez J. S. i A. J. Skarżący zwrócił uwagę, że prowadzone postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony oraz, że w wyniku przebiegu postępowania strona cofnęła przedmiotowy wniosek, a pomimo to organ uznał, że może prowadzić postępowanie dalej (niejako z urzędu). Skarżący podniósł, że Minister Infrastruktury utożsamił naruszenie interesu społecznego z pozostawieniem w obrocie decyzji administracyjnej naruszającej prawo. Zwrócił uwagę, że pojęcie "interes społeczny" jest pojęciem niedookreślonym, jednak to organ administracji publicznej powinien zawsze je skonkretyzować w procesie stosowania prawa proceduralnego, w szczególności zaś organ jest obowiązany wyjaśnić treść tego pojęcia w konkretnym przypadku i udowodnić, że taki interes przemawia przeciwko rozstrzygnięciu zgodnie z wnioskiem strony. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na gruncie niniejszej sprawy podstawową kwestią jest ocena przeprowadzonego przez organ drugiej instancji postępowania wyjaśniającego z punktu widzenia wiążącej oceny prawnej wyrażonej przez sąd administracyjny na gruncie przedmiotowej sprawy. Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Podkreślić należy, że art. 153 cytowanej ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, muszą uwzględnić ocenę prawną i wskazania wyrażone wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w wyroku z dnia 22 maja 2009 r. sygn. akt. ISA/Wa 104/09. Wskazał, że żądanie strony umorzenia postępowania jest przejawem zasady dyspozycyjności oraz że z art. 105 § 2 kpa wynika obowiązek organu umorzenia postępowania na żądanie strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Wskazał, że organ odwoławczy pominął konsekwencje i skutki prawne aktu zrzeczenia się praw i roszczeń z dnia 3 października 2002 r. i nie ustosunkował się w tym zakresie do twierdzeń [...]P[...], a szczególnie do faktu, iż wnioskodawcy, z inicjatywy których postępowanie o stwierdzenie nieważności zostało wszczęte utracili interes prawny, a [...]P[...], które te prawa i roszczenia nabyło, nie jest zainteresowane w uzyskaniu rozstrzygnięcia dotyczącego orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1950 r. Sąd zwrócił uwagę, że obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, i organ jest związany tym żądaniem. Tak więc, jeżeli organ administracji miał wątpliwości, czy [...]P[...] podtrzymuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też nie jest zainteresowane w uzyskaniu rozstrzygnięcia dotyczącego orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1950 r., czy wnosi o umorzenie postępowania - powinien był to wyjaśnić, i rozstrzygnąć stosownie do sprecyzowanego przez stronę wniosku, a nie samodzielnie interpretować żądanie strony. Organ odwoławczy, ponownie rozpoznając sprawę, na wstępie wyjaśnił, iż nie budzi wątpliwości, że żądanie strony sprowadza się nie tyle do cofnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz pierwotnego wniosku o stwierdzenie nieważności, a tym samym zawiera również żądanie uchylenia merytorycznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r. i umorzenia całego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego. Przy uwzględnieniu okoliczności podnoszonych w skardze stwierdzić należy, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy odczytał żądanie skarżącego. Organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy wskazał, że zgodnie z art. 105 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz, na co organ położył nacisk, gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W niniejszej sprawie, w ocenie organu nadzoru, umorzenie całego postępowania jest niedopuszczalne z uwagi na fakt, iż prowadziłoby to do pozostawienia w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo, a mianowicie orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1955 r. Pozostawienie takiego stanu rzeczy jest sprzeczne z interesem społecznym, zgodnie z którym obowiązujące decyzje powinny być wydawane zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, nie powinny zatem pozostawać w obiegu decyzje niezgodne z prawem. Przesłana jaką jest interes społeczny jest okolicznością przemawiającą za odmową umorzenia postępowania, co oznacza, że organ administracji publicznej jest obowiązany udowodnić, że skonkretyzowany interes społeczny sprzeciwia się umorzeniu postępowania. Do organu nadzoru należy ocena czy ewentualne umorzenie postępowania będzie zgodne z interesem społecznym. Organ wyjaśnił w sposób przekonujący iż umorzenie postępowania byłoby sprzeczne z interesem społecznym, gdyż prowadziłoby do pozostawienia w obrocie decyzji w sposób rażący naruszającej prawo. Organ administracji publicznej jest obowiązany wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacji gdy wszystkie wymienione w art. 105 § 2 przesłanki zostaną spełnione, a taka sytuacja, w sprawie niniejszej nie zachodzi, albowiem nie można uznać, że umorzenie postępowania w sprawie niniejszej nie byłoby sprzeczne z interesem społecznym. Akceptowanie decyzji rażąco naruszających prawo godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego i zasadę praworządności (art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Jednakże jak słusznie zauważył organ wyeliminowanie decyzji dekretowej spowodowało, że odżył wniosek dekretowy o przyznanie prawa do gruntu. Z uwagi na to, że skarżąca Spółka z o.o. [...] nabyła wszelkie prawa i roszczenia wynikające z roszczeń dekretowych może dysponować tym wnioskiem i go skutecznie cofnąć, skoro leży to w jej interesie. Organ administracji uznał, że przesłanki wymienione w art. 105 § 2 nie zostały spełnione, co wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.