I SA/Wa 501/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia wychowawczego na syna jako pierwsze dziecko. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wójta Gminy [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. odmówił skarżącej przyznania świadczenia wychowawczego na jej syna jako pierwsze dziecko z powodu przekroczenia kryterium dochodowego uprawniającego do pobierania tego świadczenia, ponieważ dochód rodziny wynosi [...] na osobę, a kryterium dochodowe, ze względu na fakt, że syn skarżącej jest dzieckiem niepełnosprawnym, wynosi 1200,00 zł na osobę w rodzinie. Organ wyjaśnił, że zarówno skarżąca, jak i jej mąż cały 2016 r. przepracowali u jednego pracodawcy i nie wykazali żadnych dodatkowych dochodów. Natomiast dochód pełnoletniej córki [...] został potraktowany jako dochód utracony, ze względu na fakt, że w okresie wakacyjnym 2017 r. pracowała na zlecenie w firmie [...], ale obecnie nie pracuje i nie osiąga dochodów. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] wniosła odwołanie. W uzasadnieniu wniosła o uchylenie decyzji i ponowną merytoryczną analizę sprawy. Wskazała, że stan faktyczny sprawy jest odmienny niż przyjęty przez organ, ponieważ jest w trakcie sprawy rozwodowej. Mąż od sierpnia 2016 r. nie przebywa z rodziną i nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego, dlatego zdaniem skarżącej nie powinien być zaliczony do składu jej rodziny. Skarżąca uważa, że choć małżeństwo nie zostało jeszcze formalnie rozwiązane, samo jej oświadczenie w tej sprawie powinno organowi wystarczyć. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalenia przyjęte przez organ I instancji są prawidłowe. Zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny sprawy uniemożliwia uznanie racji odwołującej się. Organ II instancji przywołał treść art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1851, ze zm.). Wyjaśnił, że fakt ustanowienia innej niż w rodzinie opieki nad dzieckiem, np. rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu musi wynikać z orzeczenia sądu, aby wywołać określony w tym przepisie skutek prawny. Zdaniem organu odwoławczego wykładnia tego przepisu nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, dlatego co do zasady dokonywanie jakiejkolwiek innej wykładni, w tym celowościowej lub systemowej jest niedopuszczalne, co także oznacza, że organ nie może dokonywać własnych ustaleń w tym zakresie. Nie można bowiem nadać stronie uprawnienia nieprzyznanego przez ustawę w sytuacji jednoznacznie opisanej w przepisie. Byłaby to bowiem nieuprawniona i niedopuszczalna ingerencja organu administracyjnego w kompetencje zastrzeżone wyłącznie dla sądu cywilnego. Z akt sprawy, jak również z odwołania nie wynika, aby sąd w prawomocnym wyroku orzekł o sposobie opieki na dzieckiem lub o przyznaniu alimentów na rzecz dziecka. Organ II instancji wyjaśnił, że to, że ojciec dziecka nie mieszka z rodziną, nie ma w takim przypadku znaczenia prawnego. Dopiero prawomocne orzeczenie sądu może być podstawą do uwzględnienia tego faktu w prowadzonym przez organ administracyjny postępowaniu. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...]. W ocenie skarżącej stanowisko organów w rozpatrywanym zakresie nie było zasadne i nie miało uzasadnienia w stanie faktycznym. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że poza synem, który ma orzeczenie o niepełnosprawności, posiada jeszcze pełnoletnią córkę. Skarżąca opisała schorzenia swojego syna oraz córki. Wyjaśniła, że z ojcem dziecka jest obecnie w trakcie postępowania rozwodowego prowadzonego przez Sąd Okręgowy (sygn. akt [...]). Mąż od sierpnia 2016 r. nie mieszka z rodziną. Żyje w niesformalizowanym związku ze swoją konkubiną. Pomimo tego, że ma już nowy związek, w sądzie stosuje obstrukcję celem ochronienia się przed konsekwencjami orzeczenia rozwodu z jego winy. W związku z przedłużającym się procesem Sąd przyznał na czas postępowania od maja 2017 r. zabezpieczenie alimentacyjne w kwocie [...], których to dokumentów organ I instancji nie chciał od strony przyjąć, wskazując, że są one bez znaczenia na tym etapie rozpatrywania wnioskowanego świadczenia. W ocenie skarżącej organy błędnie zinterpretowały treść art. 2 pkt 13 i pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Podkreśliła, że zdaje sobie sprawę z literalnego brzmienia tych przepisów, ale w określonych sytuacjach faktycznych, takich jak w jej sprawie, taka ich interpretacja jest błędna. Skarżąca wyjaśniła, jak rozumie powołane przepisy, biorąc pod uwagę cel omawianej regulacji oraz fakt, że ustawodawca nie ma możliwości ustanowienia normy, która w sposób kazuistyczny regulowałaby wszystkie, często skomplikowane sytuacje faktyczne. Podkreśliła, że przy interpretacji zastosowanej przez organ mogłoby dojść do sytuacji, w której ten sam mężczyzna mógłby być uznawany za członka dwóch rodzin tworzonych w jednym czasie z różnymi kobietami. Choćby na gruncie ustawy o pomocy społecznej czy staraniach się o zasiłki rodzinne. Podsumowując, skarżąca stwierdziła, że nie zgadza się z doliczeniem do dochodów jej rodziny dochodów męża, który tworzy faktycznie rodzinę z konkubiną i jej córką. Wyjaśniła, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 4 ustawy dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny, do których jej męża, w sytuacji w której tworzy on rodzinę z inną kobietą, zaliczyć nie można. Członkowie rodziny utrzymują się z połączonych dochodów tych osób, a skoro jej mąż dochodów swoich nie przeznacza na utrzymanie rodziny formalnej, łożąc na utrzymanie rodziny, którą tworzy z konkubiną i jej dzieckiem, nie ma podstaw, by jego dochód był wliczany do dochodu rodziny skarżącej. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i ponowną weryfikację jej prawa do wnioskowanego świadczenia z uwzględnieniem rzeczywistego stanu rzeczy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2134, ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 3 i 4 tej ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł, a jeżeli jak w rozpatrywanej sprawie członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1200,00 zł. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 2 i pkt 4 tej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie członka rodziny - oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3a, natomiast pojęcie dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny. Przy tym zgodnie z treścią art. 2 pkt 16 omawianej ustawy użyte w niej pojęcie "rodzina" oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Wyjaśnić przy tym należy, że tak określona definicja rodziny unormowana w powołanym art. 2 pkt 16, jest definicją autonomiczną na tle stosowanej ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i nie odwołuje się do definicji tego pojęcia zawartych w innych aktach prawnych. Z akt sprawy wynika, że skarżąca pozostaje w związku małżeńskim, jednakże, jak wyjaśniła, od sierpnia 2016 r. mąż nie mieszka ze swoją rodziną. Skarżąca pozostaje zatem w separacji faktycznej, lecz nie prawnej z mężem, albowiem od podanej daty nie mieszka razem z mężem, który wyprowadził się, pozostawiając rodzinę. W ocenie skarżącej, z tego faktu wynika, że dochód jej męża nie powinien być wliczany do dochodu rodziny. Z takim stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Zawarta w art. 2 pkt 16 powołanej ustawy definicja nie zawiera zwrotów niedookreślonych i nie pozostawia miejsca na ich swobodną interpretację. Przepis ten nie wprowadza żadnych okoliczności ani kryteriów, wedle których możliwe byłoby niezakwalifikowanie osób pozostających w związku małżeńskim jako członków jednej rodziny. Brak jest zatem regulacji prawnej umożliwiającej niezaliczenie do rodziny skarżącej jej męża z tego powodu, że nie zamieszkuje on ze skarżącą. Podkreślić należy, że przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w ogóle nie przewidują możliwości badania faktycznych okoliczności dotyczących statusu rodziny, przykładowo wspólnego gospodarowania. W przypadku osób pozostających w związku małżeńskim, niezależnie od pozostawania przez małżonków w faktycznej separacji, są oni traktowani jako członkowie rodziny, których dochody łącznie wlicza się do dochodu rodziny. Osoby pozostające w związku małżeńskim są bowiem traktowane jako członkowie rodziny aż do czasu prawomocnego orzeczenia przez sąd separacji lub rozwodu. Oznacza to, jak prawidłowo stwierdziły organy orzekające, że w niniejszej sprawie znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa zaliczenie do rodziny skarżącej, oprócz skarżącej, jej córki i syna, na którego skarżąca wnioskowała o przyznanie świadczenia wychowawczego, także męża skarżącej. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 4 w związku z art. 2 pkt 16 ustawy, dochodem rodziny, podlegającym uwzględnieniu przy ustalaniu prawa do świadczenia wychowawczego, jest przeciętny miesięczny dochód rodziny skarżącej, a więc obejmujący również dochód małżonka skarżącej. Z obowiązku takiego ustalenia przez organy administracji dochodu rodziny skarżącej nie zwalniają podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące istniejących relacji pomiędzy małżonkami. Niewątpliwie zatem ustalony przez organy miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę (czyli [...] na osobę) przekracza wskazane wyżej ustawowe kryterium dochodowe, wynoszące w rozpatrywanej sprawie 1200 zł. Wyjaśnić trzeba także, że decyzja w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko nie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, lecz ma charakter decyzji związanej. Oznacza to, że przekroczenie kryterium dochodowego zobowiązuje organ do odmowy przyznania świadczenia, nie pozostawiając mu w tym zakresie żadnej swobody. Podsumowując, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że w przypadku osób pozostających w związku małżeńskim, niezależnie od pozostawania przez małżonków w faktycznej separacji, są oni traktowani jako członkowie rodziny, których dochody łącznie wlicza się do dochodu rodziny (takie same stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 954/16, publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji stwierdzić należy, że organy obu instancji, prowadząc postępowanie w rozpatrywanej sprawie, przy obliczaniu dochodu rodziny skarżącej prawidłowo uwzględniły również dochód jej małżonka. Ustalony zaś dochód przekroczył kryterium dochodowe warunkujące możliwość uzyskania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia wychowawczego. Dokonane ustalenia, ich ocena prawna oraz wyciągnięte na tej podstawie wnioski są zatem prawidłowe i znajdują odzwierciedlenie w omówionych przepisach prawa, zebranym w sprawie materiale dowodowym i w uzasadnieniu wydanych decyzji. Podkreślenia wymaga, że odmienna od oczekiwań skarżącej ocena przez organy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie świadczy o tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania lub powołanej wyżej ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Oznacza to, że zawarte w skardze zarzuty Sąd uznał za niezasadne. Nadto Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, również nie stwierdził żadnych naruszeń prawa przez organy orzekające w rozpatrywanej sprawie, a zatem brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.