I SA/Wa 502/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi Z. T. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 783/15 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz Z. T. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z. T. pismem z [...] stycznia 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 783/15. Powyższym wyrokiem Sąd, w uwzględnieniu skargi wyżej wymienionego zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku Z. T. i pozostałych następców prawnych M. T. z [...] maja 2015 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] róg ul. [...] ozn. dawnym nr hip. [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z odpisem prawomocnego wyroku doręczone zostały zaś organowi [...] lipca 2016 r. Wobec braku podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie, pismem z [...] listopada 2016 r. skarżący wezwał Prezydenta [...] do wykonania powyższego wyroku. Wezwanie to okazał się bezskuteczne, czego konsekwencją było wniesienie wskazanej na wstępie skargi, w której poza żądaniem wymierzenia Prezydentowi [...] grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, domagał się także przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy wymierzonej grzywny, stwierdzenia, że bezczynność w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa. W motywach skargi podkreślał fakt wyznaczenia przez Sąd terminu załatwienia sprawy w wymiarze dwukrotnie większym niż terminy kodeksowe, co powodowało, że był to wystarczający okres czasu na ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne oraz w jakiej dacie właściciel zostali pozbawieni faktycznej możliwości nią władania. Uzasadniając z kolei żądanie wymierzenia grzywny w maksymalnej przewidzianej przepisami wysokości, wskazywał na prewencyjne oddziaływania tego rodzaju sankcji, tj. spowodowanie, że w przyszłości Prezydent [...] być może nie będzie lekceważył wyroków sadów. Niski bowiem wymiar grzywny, w jego ocenie, nie spełni swojej podstawowej funkcji. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż w toku postepowania zgromadzono szereg materiałów mających na celu określenie stanu prawnego nieruchomości oraz sprawdzenie czy w odniesieniu do niej spełnione zostały przesłanki z art. 215 ust. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) uzasadniające przyznanie odszkodowania. Do zakończenie zaś postępowania koniecznym jest jeszcze ustalenie w jakiej dacie poprzedni właściciele (ich następcy prawni) zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością. Prezydent wyjaśnił przy tym, że w Wydziale Architektury i Budownictwa dla [...] nie odnaleziono dokumentów dotyczących realizacji inwestycji na gruncie. W związku z czym pismem z [...] lutego 2017 r. wystąpiono do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Nadzoru Właścicielskiego w [...] o akta lokalizacyjne dotyczące tej nieruchomości , które do dania udzielenia odpowiedzi na skargę nie wpłynęły. Wskazał nadto na poinformowanie pełnomocnika strony o przyczynach zwłoki oraz o tym, że decyzja w sprawie, po zgromadzeniu kompletu dokumentów wydana zostanie bez zbędnej zwłoki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga, w zakresie w jakim zarzuca Prezydentowi [...] bezczynność w wykonaniu prawomocnego wyroku tut. Sądu jest zasadna, co skutkować musi wymierzeniem organowi określonej w sentencji grzywny, jak też oceny charakteru zaistniałej zwłoki. Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." Przepis ten w § 1 stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa w tym przepisie, stosownie do § 6 art. 154 p.p.s.a., wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie odrębnych przepisów. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2 art. 154). Uwzględniając skargę sąd, w myśl § 7 art. 154 p.p.s.a., może ponadto przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 783/15 zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] maja 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] róg ul. [...] - w terminie czterech miesięcy od zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu w dniu [...] lipca 2016 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a., rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on [...] listopada 2016 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia podjęcia niniejszego orzeczenia, mimo uprzedniego wezwania przez stronę do wykonania powyższego wyroku, Prezydent [...] zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Skoro zatem Prezydent [...] w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy skład orzekający ocenił jednak, że wystarczająco represyjną jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 500 złotych – a nie jak domagał się tego skarżący w maksymalnej wysokości. Taki wymiar grzywny jest adekwatny z punktu widzenia skali przekroczenia terminu załatwienia sprawy. W dacie wnoszenie skargi termin ten przekroczony został bowiem o 1,5 miesiąca. Aktualnie zaś zwłoka ta wynosi 6 miesięcy. Wymierzając grzywnę w powyższej wysokości uwzględniono także kontekst sprawy w jakiej organ pozostaje w zwłoce. Ta zaś dotyczyła ustalenia odszkodowania za utraconą nieruchomość warszawską w trybie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sądowi natomiast z urzędu znana jest okoliczność znacznej ilości tego typu spraw zawisłych przed organem, ich stopień skomplikowania spowodowany przede wszystkim historycznym charakterem, a także obiektywne trudności Miasta [...] związane z zabezpieczeniem środków finansowych umożliwiających realizację zgłaszanych z tego tytułu roszczeń, co przede wszystkim jest podstawowym czynnikiem determinującym zwłokę (niekiedy wręcz wieloletnią) w ich załatwianiu. Oczywiście te okoliczności nie uwalniają organu od odpowiedzialności za niewykonywanie prawomocnego orzeczenia sądu, niemniej muszą być uwzględniane przy gradacji nakładanej z tego tytułu sankcji, jak też oceny charakteru zaistniałej zwłoki. Za przekonujące jednocześnie Sąd uznaje wyjaśnienie organu, wskazujące na konieczność pozyskania dokumentacji umożliwiającej weryfikację przesłanki z art. 215 ust. 2 powołanej ustawy dotyczącej daty utraty możliwości władania nieruchomością, za którą odszkodowanie jest dochodzone. Działania w celu pozyskania tego rodzaju dokumentacji organ po wyroku stwierdzającym bezczynność podejmował (vide pisma Biura Prawnego Urzędu [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] oraz z dnia [...] lutego 2017r. nr [...]). Wprawdzie można mieć istotne zastrzeżenia co do właściwej koncentracji tych czynności, jednakże z samego faktu przewlekłego procedowania sprawy nie wynika, że jest to efektem intencjonalnego działania ukierunkowanego na uchylenie się od zajęcia w sprawie stanowiska. Zważywszy zatem na skalę przekroczenia wyznaczonego wyrokiem terminu i wspomniane wyżej okoliczności, które stanowiły zasadniczy czynnik rzutujący na przedłużanie postępowania, nie ma w ocenie Sądu wystarczająco uzasadnionych podstaw by zwłokę tę kwalifikować jako przejaw rażącego naruszania prawa, będącego wynikiem przede wszystkim lekceważącego stosunku do obowiązujących organ norm postępowania czy też stron, które postępowanie to zainicjowały, bądź Sądu. W tej sytuacji nie jest także zasadnym nałożenie na Prezydenta [...] przewidzianej w art. 154 § 7 p.p.s.a. sankcji w postaci zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej i z tego względu w powyższym zakresie jej skarga została oddalona. Sankcja ta jest bowiem dodatkowym środkiem o mieszanym charakterze dyscyplinująco-represyjno-quasi odszkodowawczym, który winien być stosowanym w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu. A więc tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt okoliczności faktycznych można dojść do przekonania, że jest ona przede wszystkim efektem rażącego naruszenia prawa i celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, mimo braku ku temu jakichkolwiek obiektywnie weryfikowalnych przyczyn. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku, a na podstawie art. 151 powołanej ustawy jak w punkcie 3 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt 4 sentencji) orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804). W wymiarze zasądzonych kosztów postępowania nie uwzględniono kwoty 17 złotych, uiszczonej na rachunek Urzędu [...] tytułem opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa. Sprawa administracyjna, w której załatwieniu organ pozostaje w zwłoce rozpoznawana jest bowiem na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tego rodzaju sprawach złożenie do akt dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa nie podlega opłacie skarbowej (art. 1 ust. 1 pkt lit.h ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej – Dz.U. z 2016 r., poz. 1827). Wyłączenie to, w ocenie Sądu, rozciąga się także na postępowania mające na celu przymuszenie organu do załatwienia sprawy w oparciu o ww. przepisy, a więc także postępowania sądowe wywołane skargą przewidzianą w art. 154 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji zatem uiszczenie takiej opłaty nie jest wydatkiem stanowiącym element niezbędnych koszty postępowania sądowego.