I SA/Wa 504/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. M. - Kancelaria Adwokacka [...] w W., ulica [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], którą odmówił rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powstałego w związku z postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez Prezydenta Miasta K. jako Starostę Grodzkiego w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w ocenie organ w postępowaniu toczącym się przed Prezydentem Miasta K. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zagadnieniem wstępnym jest ustalenie przez sąd cywilny istnienia bądź nieistnienia stosunku prawnego - zgodności z prawem umowy z [...], którą Minister Skarbu Państwa przekazał w drodze darowizny i wkładu nieruchomości na rzecz P. w K. Wobec rozstrzygnięcia przez sąd apelacyjny kwestii ważności umowy darowizny brak jest podstaw do wypowiedzenia się przez organ administracji w tej kwestii. Żądanie formułowane jako "spowodowanie przeniesienia własności nieruchomości z powrotem na rzecz Skarbu Państwa w celu ich zwrotowi" nie jest wnioskiem o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 100 § 1 kpa, ale żądaniem określonego kształtującego prawo, zachowania się organu Państwa poprzez podjęcie czynności faktycznych i prawnych związanych z cofnięciem darowizny uczynionej na rzecz fundacji. W skardze na decyzję Ministra Skarbu Państwa uzupełnioną pismem z dnia 5 listopada 2008 r. (k. 93-98) J. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, że wnioskowana przez J. P. czynność Ministra Skarbu Państwa powinna być uznana za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna chociaż z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze i może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarżąca J. P. w piśmie z 15 listopada 2007 r., nazwanym wnioskiem o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, domagała się podjęcia przez Ministra Skarbu Państwa działań polegających na spowodowaniu przeniesienia własności nieruchomości opisanych w piśmie na rzecz Skarbu Państwa celem zwrotu ich skarżącej. Tak sformułowany wniosek jest faktycznie żądaniem podjęcia przez organ czynności cywilno-prawnych, które nie mogą być rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. Zważyć bowiem należy, że decyzją (a w takiej formie rozpoznane zostało żądanie skarżącej) organ może rozstrzygnąć jedynie wtedy, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym. Z konstytucyjnej zasady działania organów administracji publicznej "na podstawie i w granicach prawa"(art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 kpa wynika, że nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 kpa, lecz podstawę prawną do wydania decyzji trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (por. Borkowski, (w:) B. Adamiak, KPA. Komentarz, 9 wyd., Warszawa 2008, Art.1 NB 18s. 14-15 oraz ART.104, NB 3,s.473). W świetle powyższych stwierdzeń nie ma znaczenia fakt, że jako podstawę żądania skarżąca powołała przepis art. 100 § 1 kpa. Zasadniczą kwestią w każdej sprawie jest obiektywny charakter prawny żądania, np. czy jest to sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji lub innego aktu. Nie ma natomiast znaczenia, czy jest to zagadnienie wstępne, stanowiące przesłankę zawieszenia postępowania. W tym kontekście podnieść także należy, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego nie ma samodzielnego bytu prawnego. Może dotyczyć bowiem spraw z zakresu różnych gałęzi prawa, np. cywilnego, karnego, administracyjnego, unijnego. A więc stosownie do właściwości i rodzaju sprawy rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego może należeć do sądu powszechnego, np.: stwierdzeniu praw do spadku, zasiedzenie nieruchomości, stwierdzenie fałszerstwa dokumenty albo może być rozstrzygane przez ETS na skutek pytania prejudycjalnego sądu co do wykładni przepisów unijnych. Wobec tego nie zawsze rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego organu administracji publicznej należy do właściwości organu administracji publicznej. Jak wyżej zaznaczono, jedynie wówczas organ administracji publicznej może rozstrzygać w formie decyzji zarówno zagadnienie wstępne jak i każdą inną sprawę indywidualną, gdy przepis prawa materialnego na to zezwala. W rozpoznawanej sprawie, aby organ mógł wydać decyzję odmawiającą spełnienia żądania skarżącej co do ponownego nabycia przez Skarb Państwa przekazanej umową darowizny i wkładu na rzecz fundacji nieruchomości, musiałby powołać obowiązujący w systemie prawnym przepis prawa materialnego zezwalający na rozstrzyganie tego żądania w drodze decyzji lub innego aktu rozstrzygającego co do istoty sprawy. Tymczasem taki przepis prawa nie istnieje w odniesieniu rozpatrywanej sprawy. Organ administracji błędnie uznał, że jest to indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej rozstrzygana w drodze decyzji, nie wziął bowiem pod uwagę treści przepisów prawa materialnego, których nawet nie wskazał w decyzji, poprzestając na powołaniu przepisów prawa procesowego. Podanie wpływające do organu administracji z żądaniem rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno w pierwszej kolejności podlegać ocenie, czy jest to sprawa indywidualna, która może być rozpoznawana i rozstrzygana w formach prawnych stosowanych przez organy administracji publicznej . Bez tego ustalenia organ administracji nie może wszcząć postępowania i rozstrzygnąć sprawy w drodze decyzji. Taka sytuacja błędnej kwalifikacji podania doprowadziła do wydania decyzji, bez zbadania przez organ, czy dopuszczalne jest jej wydanie w przedmiotowej sprawie. Wymaga zwrócenia uwagi, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, nie wskazują ani na właściwość rzeczową organu ani na dopuszczalność rozstrzygania sprawy w drodze decyzji poprzestając jedynie na powołaniu przepisów art. 104 § 1 i art. 107 kpa. Skoro przepisy prawa materialnego nie przewidują rozstrzygnięcia w zakresie żądanym przez skarżącą w drodze decyzji, to wydanie takiej decyzji nastąpiło bez podstawy prawnej. Stanowi to podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. ` Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 i art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.