I SA/Wa 504/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Emilia Lewandowska Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. - K. Sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku T. K. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] września 2007 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] maja 2007 r. nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej w dacie przejęcia jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, której w aktualnej ewidencji gruntów odpowiada część działek nr [...] i nr [...] oraz działka nr [...] (obr. [...]) – orzekł o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. Wojewoda ustalił następujący stan faktyczny: Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie umowy notarialnej z [...] września 1977 r. Rep. Nr [...] zawartej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) stosownie do decyzji z [...] lipca 1976 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu, z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" dla [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Przedmiotowa nieruchomość oznaczona jest w ewidencji gruntów i budynków jako część działek nr [...] i [...] oraz jako działka nr [...], które stanowią własność Gminy K. a ich użytkownikiem wieczystym jest [...] Sp. z o.o.-K. Spółka Komandytowa. Decyzją z [...] listopada 1977 r. Zarząd Gospodarki Terenami przekazał w użytkowanie wieczyste na 99 lat na cele spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. m.in. działkę nr [...] o pow. [...] m², w skład której wchodziła także nieruchomość nabyta umową notarialną z [...] września 1977 r. Następcą prawnym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej była [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa a następnie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K. Umową notarialną z [...] stycznia 1978 r. Rep. A Nr [...] przedstawiciel Zarządu Gospodarki Terenami w K. oddał w użytkowanie wieczyste m.in. nieruchomość będącą przedmiotem niniejszego postępowania. Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej Kw Nr [...] w dniu 9 lutego 1978 r. Wnioskiem z 25 lutego 1977 r. T. K. wystąpił o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Prezydent Miasta K. decyzją z [...] stycznia 2002 r. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości z uwagi na fakt oddania jej osobie trzeciej w użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2002 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpatrzeniu skargi T. K. wyrokiem z 24 kwietnia 2006 r. sygn. akt II S.A./Kr 2047/02 uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2002 r. Rozpatrując ponownie odwołanie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2006 r. orzekł o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] stycznia 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na konieczność uwzględnienia w postępowaniu zwrotowym uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, podjętej w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, zgodnie z którą prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia taj sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Wojewoda [...] wyznaczył do załatwienia niniejszej sprawy Starostę [...], który decyzją z [...] maja 2007 r. nr [...] orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Starosta, powołując art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdził, że nieruchomość oddana została decyzją Zarządu Gospodarki Terenami w K. z dnia [...] listopada 1977 r. w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej Kw Nr [...] w dniu 9 lutego 1978 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje. Stanowisko to podzielił Wojewoda [...] i decyzją z dnia [...] września 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. Wojewoda wskazał w tej decyzji, że zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo do zostało ujawnione w księdze wieczystej. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie. Odnosząc się do wniosku o wznowienie postępowania Wojewoda [...] stwierdził, że zgodnie z art. 145a k.p.a. można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, a wniosek został wniesiony w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie tego orzeczenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 6/05 opublikowany został w dniu 9 kwietnia 2008 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 369), a wniosek o wznowienie postępowania T. K. złożył w dniu 7 maja 2008 r., zatem z zachowaniem ustawowego jednomiesięcznego terminu określonego w art. 145a k.p.a. Podstawą prawną decyzji Wojewody [...] z [...] września 2007 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] maja 2007 r. był art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 kwietnia 2008 r., na który powołuje się wnioskodawca, za niezgodne z Konstytucją zostały uznane przepisy art. 136 ust. 6, art. 137 ust. 2 i art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.). W niniejszej sprawie powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma zastosowania. W związku z powyższym brak jest podstaw do wznowienia przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania T. K. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] – uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w przypadku wniesienia odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Istota tej zasady sprowadza się więc do możliwości dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie czy wniosek pochodzi od strony postępowania, oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. lub 145a k.p.a. oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 k.p.a. lub 145a § 2 k.p.a. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje w drodze decyzji wtedy, gdy wznowienie postępowanie z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych a nie merytorycznych. Powodem odmowy nie może być brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu. Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia postępowania, może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego. Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Oparcie decyzji o odmowie wznowienia na dokonanej ocenie przyczyn wznowienia przeprowadzonej przed wydaniem postępowania o wznowieniu postępowania, a więc sprzecznie z art. 149 § 3 w związku z 149 § 2 k.p.a. uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie odmowa wznowienia nastąpiła z przyczyn merytorycznych, a nie formalnych. Organ wojewódzki dokonał oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, iż wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia oraz został wniesiony przez stronę z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 145a § 2 k.p.a., co oznacza, że brak było podstaw do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] spółka z o.o. – K. spółka komandytowa z siedzibą w W. zarzuciła decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. naruszenie przepisów postępowanie poprzez błędną wykładnię przepisu art. 149 § 3 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że w świetle tego przepisu nie można odmówić wznowienia postępowania w sytuacji, gdy brak jest podstaw do wznowienia. Spółka zarzuciła też błędną wykładnię art. 149 § 2 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że ustalenie czy istnieją podstawy wznowienia może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego. Przedstawiając te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. W uzasadnieniu skargi przytoczone zostały orzeczenia sądów, które według skarżącej wskazują na prawidłowość stanowiska Wojewody. W ocenie skarżącej Wojewoda [...] prawidłowo odmówił wznowienia postępowania uzasadniając, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05, na który powołuje się T. K. w tej sprawie, nie ma zastosowania, bowiem powyższym wyrokiem za niezgodne z Konstytucją zostały uznane tylko przepisy art. 136 ust. 6, art. 137 ust. 2 oraz art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wniosek o wznowienie dotyczył postępowania zakończonego decyzją opartą na podstawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie uchylił. Wobec tego nie istniały żadne wątpliwości, które uzasadniałyby wydanie postanowienia o wznowieniu i wszczęcie postępowania wyjaśniającego. Uprawnione było jednoznaczne stwierdzenie, że powołana we wniosku podstawa wznowienia faktycznie nie istnieje. Nie można zasadnie przyjąć, że wniosek o wznowienie postępowania wskazujący za podstawę wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność z prawem przepisów uniemożliwiających zwrot wywłaszczonych nieruchomości, oparty jest na ustawowej przesłance wznowienia przewidzianej w art. 145a k.p.a. Prezentowane przez Ministra Infrastruktury stanowisko prowadziłoby do wniosku, że organy administracyjne do których zostały skierowane wnioski o wznowienie na podstawie powyższego przepisu, byłyby zobligowane do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nawet wtedy, gdy w sposób oczywisty treść powołanego we wniosku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie miałyby żadnego związku ze sprawą. Nie można także uznać, by dokonana przez Ministra wykładnia art. 149 § 2 i 3 k.p.a. była zgodna z intencją racjonalnego ustawodawcy. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Postępowanie administracyjne, będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jako instytucja procesowa ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zakończona została decyzją ostateczną i w stosunku, do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. Reguły związane z wszczęciem postępowania wznowieniowego oraz z wydawanymi w jego toku rozstrzygnięciami są szczegółowo uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wniesienie podania o wznowienie postępowania i termin do jego wniesienia uregulowane zostały w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. oraz w art. 145a § 2 k.p.a. Zgodnie z powołanym ostatnio przepisem skargę o wznowienie może wnieść tylko strona (art. 147 k.p.a.) w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Żądanie strony z art. 145a § 1 k.p.a. jest żądaniem materialnoprawnym, żądaniem rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Nie można go więc wyłącznie rozpatrywać jako prawa procesowego do złożenia nadzwyczajnego środka zaskarżenia. Do trybu rozpoznania tego żądania stosuje się przepisy regulujące wznowienie postępowania dotyczące podstaw wznowienia postępowania wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia może nastąpić wyłącznie w formie postanowienia. Czynności podjęte przed wydaniem postanowienia nie są czynnościami procesowymi postępowania administracyjnego. Postanowienie o wszczęciu postępowania jest aktem procesowym, nierozstrzygającym sprawy wznowienia postępowania, a jedynie otwierającym postępowanie w sprawie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.) mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a. Ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Przesłanką odmowy wznowienia (art. 149 § 3 k.p.a.) nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia; może natomiast być żądanie wznowienia postępowania z przyczyn innych niż wymienione w art. 145 § 1 lub 145a k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991 r. sygn. IV S.A. 487/91 – ONSA 1991, z. 2, poz. 50). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego, prowadzonego zgodnie z regułami prawa procesowego, o czym stanowi art. 149 § 2 k.p.a. Przepis ten wyznacza przedmiot postępowania w sprawie wznowienia, tj. ustalenie czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. lub czy występuje przesłanka z art. 145a §1 k.p.a. – oraz w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej. Połączenie rozpoznania w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dwóch odrębnych przedmiotów: wystąpienia podstaw wznowienia i przedmiotu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną wynika z istoty instytucji wznowienia postępowania, która nie oznacza tylko otwarcia możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w innym postępowaniu, ale właśnie powinna być przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Rozstrzygnięcie o wystąpieniu podstaw wznowienia postępowania w decyzji o odmowie wznowienia postępowania jest naruszeniem art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w myśl których dopiero po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego, w razie gdy organ nie ustali wystąpienia podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a., wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Skargę o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. T. K. złożył w dniu 7 maja 2008 r. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. ogłoszony został w dniu 9 kwietnia 2008 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 369). Wniosek złożony został przez stronę w terminie i zawierał ustawową podstawę wznowienia postępowania (art. 145a §1 k.p.a.) a także dotyczył wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Tym samym wniosek o wznowienie postępowania spełniał warunki formalne i wobec tego Wojewoda, jako organ właściwy do rozpoznania tego żądania, winien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i następnie w jego toku ustalić, czy istotnie w sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 kwietnia 2008 r. odnosi się do sprawy zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2007 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Tymczasem wbrew opisanym wyżej zasadom Wojewoda wydał decyzję o odmowie wznowienia postępowania, w której opisał przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i stwierdził, że w tej sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma zastosowania i wobec tego brak jest podstaw do wznowienia postępowania. Minister Infrastruktury w decyzji z [...] marca 2009 r. zakwestionował to stanowisko Wojewody i uchylił jego decyzję z [...] czerwca 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ drugiej instancji uznał za nieprawidłowe dokonanie oceny przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Sąd w pełni podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Odpowiada ono powołanym w decyzji przepisom k.p.a. i jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych w tym zakresie. Sąd orzekający w tym składzie nie podziela poglądów przedstawionych w cytowanych przez skarżącą wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. VII S.A./Wa 948/06 i z dnia 11 kwietnia 2007 r. sygn. VII S.A./Wa 118/07, gdyż pomijają konieczność, przewidzianą w przepisach k.p.a., przeprowadzenia postępowania co do warunków formalnych skargi o wznowienie i tym samym pomijają etap wstępny w tym zakresie. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).