I SA/Wa 504/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), asesor WSA Marek Maliński, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi W. D. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 lutego 2024 r. nr DIW.wkn.073.6.2024 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 8 lutego 2024 r., nr DIW.wkn.073.6.2024 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister", "organ") - na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") - po rozpoznaniu odwołania W. D. (dalej: "skarżący"), stwierdził jego niedopuszczalność. Postanowienie organu zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Pismem z 28 grudnia 2023 r., nr [...] Dyrektor Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin - Państwowy Instytut Badawczy w [...] (dalej: "Dyrektor IHiAR-PIB") wystosował do W. D. odpowiedź na jego pismo z 21 grudnia 2023 r. informujące o zwrocie nadwyżki pobranej opłaty za ogrzewanie wraz z odsetkami oraz wyjaśniające, że brak jest podstaw do wypłaty kompensaty w żądanej przez W. D. kwocie. Od przedmiotowego pisma skarżący wniósł do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismo zatytułowane "Odwołanie do MRiRW od IHAR-PIB w [...] odmowy kompensaty za wyrządzoną krzywdę". Ustosunkowując się do powyższego Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie do drugiej instancji jeżeli w pierwszej instancji została wydana decyzja administracyjna. W niniejszej sprawie Dyrektor IHiAR-PIB wystosował natomiast do skarżącego pismo z 28 grudnia 2023 r. stanowiące w istocie odpowiedź na jego pismo z 21 grudnia 2023 r. zatytułowane "Wezwanie o zapłatę kompensaty za wyrządzoną krzywdę w 2023 roku przez Oddział IHAR-PIB w [...]". Wobec tego Minister stwierdził, że Dyrektor IHiAR-PIB nie wydał wobec W. D. decyzji administracyjnej w pierwszej instancji, od której strona mogłaby skutecznie złożyć odwołanie do organu drugiej instancji, jakim jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Organ podkreślił, że pismo Dyrektora IHiAR-PIB z 28 grudnia 2023 r. nie jest decyzją administracyjną. Dalej Minister podniósł, że na podstawie art. 134 k.p.a. organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przyczyna niedopuszczalności odwołania zachodzi wówczas, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia (...) (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J Borkowski, Kodeks..., 2017, s. 706). Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli czynność organu nie jest decyzją, lecz np. czynnością materialno-techniczną lub umową cywilnoprawną. W analizowanej sprawie pismo Dyrektora IHiAR-PIB z 28 grudnia 2023 r. skierowane do skarżącego w żadnej mierze nie stanowi decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, od której strona mogłaby skutecznie wnieść odwołanie. Pismo to stanowi wymianę stanowisk pomiędzy Instytutem Hodowli i Aklimatyzacji Roślin – Państwowym Instytutem Badawczym a skarżącym w sprawie o charakterze sporu cywilnego i nie podlega kompetencjom organu administracyjnego, jakim jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Skargę na postanowienie Ministra z 8 lutego 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. D.. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił rażące naruszenie prawa do kompensaty za krzywdę jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, tj. Kierownika Oddziału Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin – Państwowego Instytutu Badawczego w [...] działającego z upoważnienia Dyrekora IHAR-PIB w [...]. W konsekwencji skarżący wniósł o: 1. Uznanie, że wnioskodawca ma prawo wnieść odwołanie do organu II instancji na postanowienia w postępowaniu administracyjnym rozstrzygające sprawę co do istoty wydane przez organ I instancji, tj. przez Dyrektora IHAR-PIB w [...]. 2. Uznanie, że Postanowienie Organu II instancji w niniejszej sprawie jest rażącym naruszeniem prawa i narusza godność człowieka, ma cechy i znamiona korporacyjnej solidarności środowiska oraz nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalającej na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołującej dotkliwe skutki społeczne i indywidualne. 3. Zobowiązanie Organu II instancji do załatwienia sprawy zgodnie z obowiązującym prawem oraz wymierzenie Organowi II instancji grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a). 4. Zasądzenie od Organu II instancji na rzecz skarżącego kosztów postępowania. 5. Przyznanie od Organu II instancji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a) W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Minister podkreślił, że sprawa, z jaką zwrócił się skarżący do Dyrektora IHAR-PIB w [...] pismem z 21 grudnia 2023 r. ma w istocie charakter cywilnoprawny i wynika z umowy najmu zawartej pomiędzy IHAR-PIB w [...] Oddział w [...] a skarżącym. W dniu 1 lipca 2009 r. Instytut Hodowli i Aklimatyzacji Roślin - Państwowy Instytut Badawczy w [...], Oddział w [...] zawarł bowiem ze skarżącym umowę najmu lokalu mieszkalnego położonego w [...], przy al. [...]. Tak więc, pomiędzy ww. podmiotami został nawiązany stosunek cywilnoprawny, na podstawie którego stronami ww. umowy najmu stali się skarżący oraz Instytut Hodowli i Aklimatyzacji Roślin – Państwowy Instytut Badawczy w [...], Oddział w [...] reprezentowany zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 5) ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. z 2022 r., poz. 498) przez dyrektora Instytutu, jako jego organu. Skoro zatem sprawa nie jest sprawą administracyjną, nie mogła zostać zakończona wydaniem decyzji administracyjnej, od której skarżący mógłby wnieść skutecznie odwołanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Należy w tym miejscu wskazać, że przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy środek w postaci odwołania jest dopuszczalny, oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność odwołania, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie zobowiązuje organ do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 134 k.p.a., a więc postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania lub o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia. Co istotne, niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 k.p.a., zachodzić może z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia tego środka przez podmiot niemający legitymacji albo też wniesienia tego środka przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje z kolei przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji bądź postanowienia w administracyjnym toku instancji. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 609). Jak już zostało wyżej wskazane, jedną z przyczyn niedopuszczalności odwołania stanowi brak przedmiotu zaskarżenia, czyli sytuacja, w której nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., którą można kwestionować w trybie odwoławczym uregulowanym w k.p.a., jak również wyłączenie przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Inaczej mówiąc odwołanie jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy decyzja nie weszła do obrotu prawnego, gdy czynność administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a aktem normatywnym prawa miejscowego, czynnością cywilnoprawną bądź też czynności materialno-techniczną (por. wyroki NSA z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3669/18, sygn. akt I OSK 3641/18; wyrok WSA w Łodzi z 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1095/18 – orzeczenia dostępne w CBOSA). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, rację przyznać należy organowi, iż pismo Dyrektora IHiAR-PIB z 28 grudnia 2023 r., od którego skarżący wniósł odwołanie, nie stanowi decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a., jak również nie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 albo pkt 2 k.p.a. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że przepisy k.p.a. nie definiują wprost pojęcia "decyzja", niemniej jednak w art. 107 k.p.a. wymienia elementy formalne tego rodzaju rozstrzygnięcia. Decyzja jest rodzajem aktu administracyjnego, stanowiącym oparte na przepisach prawa zewnętrzne, władcze i jednostronne oświadczenie woli organu administracji, określające sytuację prawną konkretnego podmiotu w określonej sprawie, które wydane zostało w trybie kodeksu postępowania administracyjnego i które odpowiada wymogom formy określonym w art. 107 k.p.a. Skoro pismo Dyrektora IHiAR-PIB z 28 grudnia 2023 r. zawierające odpowiedź na pismo skarżącego z 21 grudnia 2023 r. zatytułowane "Wezwanie o zapłatę kompensaty za wyrządzoną krzywdę w 2023 roku przez Oddział IHAR-PIB w [...]" nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., od której stronie przysługiwałoby określone w art. 127 § 1 k.p.a. prawo wniesienia odwołania, to w ocenie Sądu, Minister zobligowany treścią art. 134 k.p.a., zasadnie stwierdził niedopuszczalność odwołania. Wskazać także należy, że organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania jest zobowiązany jedynie do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a zatem, czy w ogóle dotyczy aktu zaskarżalnego tego rodzaju środkiem odwoławczym, czy pochodzi od strony postępowania oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie bezskutecznego środka zaskarżenia, lecz powinien stosownie do treści art. 134 k.p.a., w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Kwestia zbadania dopuszczalności odwołania wyprzedza zatem zagadnienie terminowości jego wniesienia, a tym bardziej merytorycznej zasadności odwołania (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2775/15 – orzeczenie dostępne w CBOSA). Tym samym argumentacja wniesionej skargi, odnosząca się do kwestionowania zaskarżonego postanowienia jako krzywdzącego dla skarżącego, pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego rozstrzygnięcia. Omawiane postanowienie ma bowiem charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. A warunkiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywne zakończenie postępowania wstępnego przed organem odwoławczym, czyli stwierdzenie jego dopuszczalności. Zatem słusznie Minister stwierdził niedopuszczalność przedmiotowego odwołania, zgodnie z art. 134 k.p.a. . Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120.