I SA/Wa 505/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie : WSA Daniela Kozłowska Asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2007 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz J. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., po rozpatrzeniu wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., na podstawie wyników postępowania kwalifikacyjnego w sprawie nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami przeprowadzonego w dniu [...] kwietnia 2003 r., odmówił nadania J.K. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Transportu i Budownictwa podkreślił, że zasadnicze znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma ustalenie, z jakim wnioskiem J. K.zwrócił się pismem z dnia [...] grudnia 1999 r. do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Mając na uwadze oświadczenie zainteresowanego, że posiada on licencję zawodową pośrednika w obrocie nieruchomościami nr [...], nadaną w dniu [...] października 2002 r. Departament Regulacji Rynku Nieruchomości Ministerstwa Transportu i Budownictwa zwrócił się do archiwum o udostępnienie akt dotyczących nadania J. K. licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Z przeprowadzonej kwerendy akt wynikało, że wbrew twierdzeniom J. K. żadne dokumenty, będące w posiadaniu Ministerstwa, a poprzednio Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, nie zginęły. Pismem z dnia [...] grudnia 1999 r. J. K. (data wpływu do sekretariatu Departamentu Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast - [...] grudnia 1999 r.), zwrócił się do Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej przy Urzędzie Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, z prośbą o zwolnienie z obowiązku ukończenia kursu kwalifikacyjnego i odbycia praktyki zawodowej w zakresie usług pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, na podstawie art. 232 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z dziennika korespondencji Departamentu Gospodarki Nieruchomościami wynika, że J. K. przesłał do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast pismo z dnia [...] grudnia 1999 r. o zwolnienie z obowiązku ukończenia kursu kwalifikacyjnego i odbycia praktyki zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Pismo to wpłynęło do Departamentu w dniu [...] grudnia 1999 r. i zostało zarejestrowane pod nr [...]. W dzienniku korespondencji Departamentu Gospodarki Nieruchomościami brak jest wpisu dotyczącego innych pism przesłanych przez J. K. w dniu [...] grudnia 1999 r. Zatem potwierdzenie nadania przesyłki listowej z dnia [...] grudnia 1999 r. dotyczy, zdaniem organu orzekającego, wniosku z dnia [...] grudnia 1999 r. o zwolnienie z obowiązku ukończenia kursu kwalifikacyjnego i odbycia praktyki zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, a nie jak wnosi J. K. wniosku o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami w trybie szczególnym (bez zdawania egzaminu) na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70). A zatem wniosek z dnia [...] listopada 2001 r. został złożony po upływie terminu przewidzianego w art. 2 ust. 1 powołanej ustawy. Minister Budownictwa pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. zawiadomił J. K. o terminie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jednocześnie wzywając kandydata do nadesłania w terminie 14 dni aktualnych oświadczeń o pełnej zdolności do czynności prawnych oraz o niekaralności za przestępstwa określone w art. 187 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dwóch zdjęć, dokumentów potwierdzających prowadzenie działalności zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami oraz innych dokumentów mogących mieć wpływ na ocenę kwalifikacji kandydata. Pismem z dnia [...] września 2006 r. J. K. nadesłał oświadczenia, dwa zdjęcia oraz wskazał, że pozostałe dokumenty prześle odrębnym pismem ze względu na obszerność materiału. Pismem z dnia [...] września 2006 r. zainteresowany przesłał opis praktyki zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami wraz z załącznikami poświadczonymi notarialnie. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna, działając na podstawie art. 191 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 50 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 35, poz. 314), przeprowadziła w dniu [...] października 2006 r. postępowanie kwalifikacyjne, podczas którego rozpatrzyła wniosek J. K. o ponowne rozpoznanie sprawy. Ustalenia Komisji zawiera protokół z dnia [...] października 2006 r. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna dokonała oceny działalności zawodowej wykonywanej przez J. K. w oparciu o stan prawny na dzień przeprowadzenia postępowania, tj. na dzień 11 października 2006 r., w trybie art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Państwowa Komisja Kwalifikacyjna ustaliła, że przedstawione przez kandydata dokumenty wskazują, że zajmował się on obrotem nieruchomościami i prowadzeniem gabinetów lekarskich, natomiast nie zajmował się zarządzaniem nieruchomościami. Kandydat występował jako pełnomocnik właściciela lub współwłaściciela, nie działał na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością, ponadto rachunki pojedyncze (za usługę spawania i zakup części armatury) wskazują na incydentalność tych czynności bez możliwości zidentyfikowania czego dotyczą. Minister Budownictwa wskazał, że decydującą kwestią w powyższej sprawie jest ustalenie czy J. K. w ramach prowadzonej przed dniem 31 grudnia 2001 r. działalności zawodowej faktycznie wykonywał czynności zarządzania nieruchomościami, o których mowa w art. 185 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ orzekający wskazał, że zarządca nieruchomości wykonuje czynności na podstawie umowy o zarządzanie, lub w ramach zatrudnienia na stanowisku związanym z zarządzaniem nieruchomościami w przedsiębiorstwie, które zajmuje się statutowo zarządzaniem nieruchomościami. Zgodnie z § 53 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r., zaliczenie działalności zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami osobom wymienionym w art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. następuje na podstawie dokumentów, potwierdzających prowadzenie tej działalności przed dniem 31 grudnia 2001 r. Minister Budownictwa podkreślił, że jak wynika z przedstawionej prośby o wydanie pozwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej z dnia [...] października 1991 r. oraz kopii zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] października 1991 r. oraz umów o najem gabinetu lekarskiego przy Pl. [...], J. K. prowadził działalność w zakresie gabinetów lekarskich. Ponadto Minister Budownictwa wskazał, że jak wynika z przedstawionych przez zainteresowanego załączników, J. K. na podstawie pełnomocnictw udzielonych przez właścicieli wykonywał czynności zarządzania nieruchomościami położonymi w K. przy Pl. [...] (pełnomocnictwa z dnia [...] stycznia 1991 r., z dnia [...] lipca 1992 r. oraz z dnia [...] października 1995 r.), przy ul. [...] (pełnomocnictwo z dnia [...] lutego 1999 r., [...] marca 1999 r., [...] marca 1999 r., [...] marca 1999 r., [...] marca 1999 r. oraz [...] kwietnia 1999 r.) oraz przy ul. [...] (pełnomocnictwo z dnia [...] września 2000 r.). Mając na uwadze treść art. 190 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Minister Budownictwa wskazał, że obowiązek posiadania licencji zawodowej zarządcy nieruchomości przy wykonywaniu czynności z zakresu zarządzania nieruchomością nie dotyczy m. in. właścicieli (współwłaścicieli) danej nieruchomości bądź osób, którym do danej nieruchomości przysługuje prawo użytkowania wieczystego. W związku z powyższym, w przypadku gdy czynności zarządzania wykonuje osoba fizyczna działająca na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez właściciela nieruchomości oraz gdy w zakresie wynikającego z pełnomocnictwa umocowania znajduje się wykonywanie czynności z zakresu zarządzania nieruchomością, zdaniem Ministra Budownictwa, osoba ta nie jest zobowiązana posiadać licencji zawodowej zarządcy nieruchomości. W tym przypadku bowiem nie wykonuje ona samodzielnie czynności zawodowych, o których mowa w art. 186 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz na podstawie udzielonego pełnomocnictwa, wykonuje prawa przysługujące właścicielowi (współwłaścicielowi) nieruchomości, działając w jego imieniu i na jego rzecz. W związku z powyższym, działalność wykonywana przez J. K. na podstawie pełnomocnictwa jest działalnością wykonywaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.) i w związku z powyższym nie może być uznana za działalność zawodową w zakresie zarządzania nieruchomościami, o której mowa w art. 185 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. złożył J. K. wnosząc o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa podtrzymał swoje dotychczasowe argumenty i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę wniesioną w rozpoznawanej sprawie należy uwzględnić. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Przede wszystkim jako przedwczesne należy uznać stanowisko Ministra Budownictwa, że skarżący wniosek o nadanie licencji zarządcy nieruchomościami złożył dopiero pismem z dnia 28 listopada 2001 r., a zatem ma do niego zastosowanie art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492, z późn. zm.), a nie przepisy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70). W aktach sprawy znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia wniosku z dnia [...] grudnia 1999 r. dotyczącego nadania licencji pośrednika w obrocie nieruchomościami z datą wpływu do Departamentu Gospodarki Przestrzennej i Nieruchomościami w dniu [...] grudnia 1999 r. oraz kopia wniosku z dnia [...] grudnia 1999 r. dotyczącego nadania licencji zarządcy nieruchomościami, z potwierdzeniem nadania w placówce pocztowej w K. w dniu [...] grudnia 1999 r. Jak oświadczył skarżący na rozprawie w dniu 13 lipca 2007 r., wniosek o nadanie licencji zarządcy nieruchomościami z dnia [...] grudnia 1999 r. przesłał do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w dniu [...] grudnia 1999 r., w jednej kopercie zawierającej również wniosek z tej samej daty o nadanie licencji pośrednika w obrocie nieruchomościami. Brak zarejestrowania powyższego wniosku w rejestrze wpływu korespondencji w Departamencie Gospodarki Przestrzennej i Nieruchomości nie może, tak jak to przyjął, organ orzekający przesądzać, że skarżący tego wniosku w dniu [...] grudnia 1999 r. nie wysłał w placówce pocztowej w K. do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Zgodnie bowiem z art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Jeżeli natomiast organ orzekający nie jest w stanie ustalić jednoznacznie czy wniosek z dnia [...] grudnia 1999 r. dotyczący nadania licencji zarządcy nieruchomościami został wysłany w placówce pocztowej w K. do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, to wątpliwości w tym zakresie nie mogą być rozstrzygane na niekorzyść skarżącego. Stosownie do art. 86 k.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Ustalenia w powyższym zakresie są tym bardziej istotne, że jak wynika z wniosku z dnia [...] grudnia 1999 r. skarżący wystąpił o nadanie licencji zawodowej zarządcy nieruchomościami, natomiast w trybie art. 16 powołanej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. osobom, które przed dniem 31 grudnia 2001 r. prowadziły bez licencji zawodowej działalność zawodową w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami lub zarządzania nieruchomościami, można zaliczyć tę działalność jedynie na poczet praktyki zawodowej. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70) osoby, które przed dniem 1 stycznia 2000 r. wykonywały działalność w zakresie zarządzania nieruchomościami przez okres dłuższy niż 5 lat, zwalnia się z obowiązku złożenia egzaminu. Nie można również podzielić poglądu Ministra Budownictwa, że w przypadku gdy czynności zarządzania wykonuje osoba fizyczna działająca na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez właściciela nieruchomości oraz gdy w zakresie wynikającego z pełnomocnictwa umocowania znajduje się wykonywanie czynności z zakresu zarządzania nieruchomością, osoba ta nie wykonuje czynności zawodowych, o których mowa w art. 186 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz na podstawie udzielonego pełnomocnictwa, wykonuje prawa przysługujące właścicielowi (współwłaścicielowi) nieruchomości, działając w jego imieniu i na jego rzecz. Zakres uprawnień i obowiązków zarządcy nieruchomości zależy on od podstawy prawnej jego funkcjonowania. Podstawa ta może być różna, gdyż zarząd może wynikać z rozmaitych stosunków prawnych, będących przedmiotem różnych regulacji prawnych. Ponadto zarząd ten może funkcjonować nie tylko jako zarząd wyłącznie nieruchomościami, ale często może on być fragmentem szerszego zarządu majątkiem określonej osoby, w skład którego wchodzi jedna lub kilka nieruchomości. Organ orzekający powinien mieć na uwadze, że pełnomocnictwo może być powiązane ze stosunkiem prawnym łączącym mocodawcę z pełnomocnikiem (stosunkiem podstawowym). Stosunek podstawowy jest przeważnie umową zlecenia, ale może być także umową pośrednictwa lub zarządzania (por. Stanisław Rudnicki [w:] Stanisław Dmowski Stanisław Rudnicki - Komentarz do Kodeksu Cywilnego Część ogólna, Wydawnictwo Prawnicze 1998 r., str. 233). Istotne jest zatem ustalenie czy czynności wykonywane w ramach udzielonego przez właściciela nieruchomości pełnomocnictwa polegają na podejmowaniu decyzji i dokonywaniu czynności mających na celu zapewnienie właściwej gospodarki ekonomiczno-finansowej nieruchomości oraz zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania i właściwej eksploatacji nieruchomości w tym bieżącego administrowania nieruchomością, jak również czynności zmierzających do utrzymania nieruchomości w stanie niepogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem oraz do uzasadnionego inwestowania w tę nieruchomość. Odwołując się natomiast do art. 185 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym zarządca nieruchomości lub przedsiębiorca, o którym mowa w art. 184 ust. 3, działa na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością, zawartej z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej, organ orzekający pominął fakt, iż wymóg zachowania formy pisemnej przy zawieraniu umowy o zarządzanie nieruchomością, pod rygorem nieważności, został wprowadzony dopiero od dnia 15 lutego 2000 r., w wyniku nowelizacji powołanego artykułu, dokonanej ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70). Trudno zatem żądać od skarżącego aby udokumentował fakt wykonywania przed dniem 1 stycznia 2000 r. działalności w zakresie zarządzania nieruchomościami zawieranymi przed tą datą umowami o zarządzanie nieruchomościami zawartymi w formie pisemnej, w przypadku gdy w obowiązującym wówczas stanie prawnym nie miał on obowiązku zawierania umów w formie pisemnej. W świetle powyższych okoliczności należy stwierdzić, że przedmiotowa sprawa nie została należycie wyjaśniona, a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia z dnia [...] grudnia 2005 r. wydano z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., ze skutkiem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.