I SA/Wa 505/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Bogdan Wolski Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenie odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] działając na podstawie art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2, art. 18, art. 22 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w związku z art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601), po rozpatrzeniu wniosku Dyrektora [...] w K., działającego w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa – orzekł o: - w pkt. 1 – wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa w K., oznaczonej w ew. gruntów m. K. (obr. [...]) jako działka nr [...] o pow. [...] ha (zabudowanej częścią budynku mieszkalnego), stanowiącej współwłasność Z. K. w [...] częściach, T. P. w [...] częściach, H. Z. w [...] częściach, A. Z. w [...] częściach oraz S. Z. w [...] częściach, przeznaczonej na pasy bu Państwa prawa własności nieruchomości objętej Kw [...], położonej drogowe, niezbędnej dla realizacji celu publicznego, jakim jest rozbudowa ul. [...] na odcinku od ul. [...] do granic miasta w ciągu drogi krajowej nr [...]; - w pkt 2 – ustaleniu na rzecz Z. K., T. P., H. Z., A. Z., A. Z. i S. Z. odszkodowanie za wywłaszczone prawo własności nieruchomości w wysokości [...] zł; - w pkt 3 – ustaleniu wysokości odszkodowania dla poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości, stosownie do posiadanych przez nich udziałów; - w pkt 4 – zobowiązaniu Dyrektora [...] w K. do wypłaty ustalonego w pkt 2 odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu; - w pkt 5 – waloryzacji wysokości odszkodowania ustalonego w decyzji w oparciu wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych na dzień wypłaty, do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego; - w pkt 6 – określeniu terminu wydania nieruchomości Dyrektorowi [...] w K. na dzień przypadający po upływie 60 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji jej właścicielom; - w pkt 7 – zobowiązaniu Dyrektora [...] w K. do budowy i utrzymania urządzeń zapobiegających niedogodnościom, jakie powstaną na działce nr [...] wskutek wywłaszczenia działki nr [...]; - w pkt 8 – organ stwierdził, że ostateczna decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu nabytych praw w księdze wieczystej. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. Z.: uchylił pkt 2 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. i w tym zakresie orzekł o ustaleniu na rzecz Z. K., T. P., H. Z., A. Z., A. Z. i S. Z. odszkodowanie za wywłaszczone prawo własności w wysokości [...] zł; uchylił pkt 3 decyzji Wojewody i określił nową wysokość odszkodowania na rzecz współwłaścicieli, stosownie do posiadanych przez nich udziałów; uchylił pkt 5 i 8 decyzji pierwszej instancji i w tym zakresie umorzył postępowanie; uchylił pkt 6 decyzji i w tym zakresie określił termin wydania przedmiotowej nieruchomości Prezydentowi Miasta K. na dzień przypadający po upływie 30 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji; uchylił pkt 7 decyzji Wojewody i w tym zakresie na podstawie art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych orzekł o zobowiązaniu Prezydenta Miasta K. do budowy i utrzymania urządzeń zapobiegających niedogodnościom, jakie powstaną na działce nr [...] po wywłaszczeniu działki nr [...]; utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] w pozostałej części. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury przedstawił następujący stan prawny i faktyczny sprawy: W myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy z 25 lipca 2008 r., w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 r. – stanowił, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad lub właściwego zarządcy drogi, któremu w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przysługują uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z tej ustawy, po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, o której mowa w art. 13 ust. 1, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty dotyczącej zawarcia umowy. Ofertą z dnia 30 listopada 2005 r., ponowioną w dniu 6 czerwca 2006 r. Prezydent Miasta K. wystąpił do współwłaścicieli działki z propozycją jej nabycia. Wnioskiem z dnia 29 września 2006 r. Prezydent Miasta K. wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do tej nieruchomości. Pismem z 3 października 2006 r. Wojewoda [...] wyznaczył stronom ostateczny termin zawarcia umowy przeniesienia własności – 3 listopada 2006 r., a następnie wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy, pismem z 8 listopada 2006 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Wskazuje to, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia wszczęte zostało prawidłowo. W dniu 24 kwietnia 2007 r. odbyła się rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza z udziałem współwłaścicieli nieruchomości – H. Z., Z. K. i A. Z. Pozostałe strony nie stawiły się, były prawidłowo zawiadomione. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do art. 18 ust. 2 tej ustawy wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Dla potrzeb tego postępowania został w dniu 10 marca 207 r. sporządzony operat szacunkowy na zlecenie Wojewody [...]. W dniu 19 czerwca 2008 r. Minister Infrastruktury wystąpił do Wojewody [...], w trybie art. 136 k.p.a., o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego, zgodnie z dyspozycją art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dniu 31 lipca 2008 r. wpłynęła do Ministerstwa Infrastruktury aktualizacja operatu szacunkowego, sporządzona w dniu 17 lipca 2008 r. Zawiadomieniem z 21 sierpnia 2008 r. Minister poinformował strony, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., iż został zgromadzony materiał dowodowy w sprawie i strony mogą się zapoznać się całością materiału dowodowego oraz wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów. W niniejszej sprawie na potrzeby ustalenia odszkodowania sporządzony został operat szacunkowy z dnia 10 marca 2007 r. Następnie w dniu 17 lipca 2008 r. rzeczoznawca majątkowy sporządził aktualizację, w której wartość wywłaszczonej nieruchomości oszacowano na kwotę [...] zł. Jakkolwiek przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jaki i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. nie uprawniają rzeczoznawcy majątkowego do sporządzenia aktualizacji operatu, to jednak w niniejszej sprawie sporządzoną w dniu 17 lipca 2008 r. aktualizację, należy traktować jako nowy operat szacunkowy. Odpowiada ona bowiem wszystkim wymogom określonym w § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i zawiera: określenie przedmiotu i zakresu wyceny; określenie celu wyceny; podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; opis stanu nieruchomości; wskazania przeznaczenia wycenianej nieruchomości; analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotychczasowego celu i sposobu wyceny; wskazanie rodzaju określanej wartości; wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. W operacie szacunkowym z dnia 17 lipca 2008 r. odrębnie została wyceniona wartość rynkowa części budynku na działce nr [...], gruntu, składników zagospodarowania nieruchomości i składników roślinnych. Wartość rynkowa budynku została określona podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Wartość budynku mieszkalnego została określona na kwotę [...] zł, a wartość części budynku na działce [...] na kwotę [...] zł. Z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. o ustaleniu lokalizacji drogi wynika, iż na skutek podziału zabudowanej działki oznaczonej nr [...], położonej w K., obręb [...], powstały dwie działki oznaczone nr [...] (przeznaczona pod budowę drogi) i [....]. Ze znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy ewidencyjnej jednoznacznie wynika, iż nieruchomości oznaczone nr [...] i [...] zabudowane są budynkiem, natomiast linie rozgraniczające teren inwestycji drogowej dzielą ten budynek na dwie części. Skoro wywłaszczeniu w niniejszej sprawie podlega tylko działka nr [...], która powstała z podziału nieruchomości oznaczonej nr [...], wraz z częścią znajdującego się na niej budynku mieszkalnego, jako części składowej tego gruntu, to za prawidłowe należy uznać ustalenie odszkodowania w wysokości odpowiadającej wartości jedynie części budynku usytuowanego na działce wywłaszczanej, tj. działce nr [...]. Odszkodowanie za wywłaszczenie gruntu winno uwzględniać tylko tę cześć nieruchomości i jej części składowych, które bezpośrednio przeznaczone zostały pod realizację inwestycji o charakterze publicznym. Brak jest podstaw do uznania, że wysokość odszkodowania została ustalona nieprawidłowo oraz, że zostały naruszone przepisy dotyczące wywłaszczenia nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym prawidłowo określił sposób użytkowania nieruchomości, funkcje terenów sąsiednich jako zabudowy mieszkalnej niskiej intensywności z usługami podstawowymi. Odnosząc się do zarzutów dotyczących terminu wydania nieruchomości należy wskazać, że termin tez został na nowo ustalony niniejszą decyzją zgodnie z przepisami ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Przepisy prawa zobowiązują też do wskazania lokalu zamiennego przez właściwego zarządcę drogi, w terminie faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie. Z tego powodu zarzuty dotyczące zbyt krótkiego okresu czasu na wydanie nieruchomości są nieuzasadnione, zważywszy na fakt, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte w dniu 8 listopada 2006 r. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w odniesieniu do dróg krajowych innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania tego Dyrektora wynikające z ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi. Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg krajowych, jest prezydent miasta. Tak więc podmiotem uprawnionym do nabycia nieruchomości i zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest w tej sprawie Prezydent Miasta K. a nie Dyrektor [...], wykonujący jedynie zadania zarządcy drogi stosownie art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Tym samym Prezydent Miasta K., jako występujący z wnioskiem o wywłaszczenie jest podmiotem zobowiązanym do budowy i utrzymania urządzeń zapobiegających niedogodnościom na nieruchomościach sąsiednich z wywłaszczoną działką. Zgodnie z art. 132 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość odszkodowania ustalona w decyzji ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty, a do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie zaś z art. 123 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ostateczna decyzja o wywłaszczeniu stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Powyższe zapisy normują kwestie związane z wykonaniem decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Nie są to jednak kwestie rozstrzygane w drodze decyzji, a zatem brak jest podstaw prawnych do umieszczenia ich w osnowie decyzji, powinny się natomiast znaleźć w uzasadnieniu decyzji. Wymagało to zatem uchylenia rozstrzygnięcia w tym zakresie i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. Z. zakwestionowała wydane decyzje w części dotyczącej wywłaszczenia oraz odszkodowania i wniosła o ich uchylenie jako sprzecznych z art. 129 i 131 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej decyzje w sprawie wywłaszczenia i odszkodowania są ponadto sprzeczne z art. 13 ust. 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zarzuciła też, że decyzja nie przyznaje ekwiwalentu w postaci lokalu mieszkalnego lub nieruchomości, w której mogłaby zamieszkać wraz z synem inwalidą. Jeśli chodzi o odszkodowanie skarżąca podniosła, że jej nieruchomość była użytkowana rolniczo, ale mogła być także przeznaczona pod budownictwo. Tak zwana cena wolnorynkowa nie może być porównywana z cenami wypłacanymi za inne tereny wykupione lub wywłaszczone pod drogi, bo jest to cena podyktowana przez Skarb Państwa, a nie przez rynek. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna, a Sąd nie będąc związany jej granicami wziął także pod uwagę przy jej rozpatrywaniu inne istotne okoliczności, które miały wpływ na wynik sprawy, a które nie zostały w niej podniesione. Uprawnienie takie wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma ustalenie, czy w opisanych w decyzjach okolicznościach dopuszczalne było wywłaszczenie działki nr [...], zabudowanej częścią budynku mieszkalnego. Nie ulega wątpliwości, że decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. ustalona została lokalizacja drogi krajowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie ulicy [...] w K. na odcinku od ul. [...] do granic miasta w ciągu drogi krajowej nr [...]. Tą samą decyzją dokonano podziału działki nr [...] na działki nr [...], będącą przedmiotem wywłaszczenia, i działkę nr [...]. Jest bezsporne, że na działkach powstałych w wyniku podziału znajduje się budynek mieszkalny. Z ustaleń organów wynika, że oprócz gruntu działki nr [...] wywłaszczeniem objęta jest część budynku położona na tej działce. W takim stanie sprawy orzekające o wywłaszczeniu organy powinny były dokonać oceny, czy takie wywłaszczenie było faktycznie możliwe do wykonania i wobec tego, czy decyzja o wywłaszczeniu nie była obarczona wadą niewykonalności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W zaskarżonych decyzjach nie ma jakichkolwiek rozważań w tym przedmiocie. Wobec powyższego pierwszoplanową kwestię stanowi zagadnienie wywłaszczenia części nieruchomości budynkowej. Wywłaszczenie części nieruchomości odnosi się do części fizycznej nieruchomości. W większości przypadków przedmiotem wywłaszczenia jest nieruchomość gruntowa. Jednakże nie można wykluczyć możliwości wywłaszczenia części nieruchomości budynkowej. Niemniej w ocenie Sądu rozstrzygającego tę sprawę, o możliwości wywłaszczenia części nieruchomości budynkowej decyduje struktura budynku. Jeżeli struktura budynku pozwala na takie wywłaszczenie, wówczas będzie to dopuszczalne, bowiem decyzja o wywłaszczeniu będzie wykonalna. Natomiast w sytuacji, gdy struktura budynku uniemożliwia dokonanie wywłaszczenia jego części, wówczas wobec niewykonalności ewentualnej decyzji o wywłaszczeniu, takie wywłaszczenie nie będzie możliwe. W sytuacji takiej, z jaką mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdzie wywłaszczenie części nieruchomości budynkowej prowadzić będzie do jej rozbiórki należy budynek widzieć jako całość niepodzielną, jeżeli jego struktura nie pozwala na fizyczny podział. W przypadku nieruchomości budynkowej, której struktura nie pozwala na podział, słusznym odszkodowaniem będzie odszkodowanie za cały budynek, a nie za jego część, jak w tej sprawie, której nie da się fizycznie wydzielić bez zniesienia konstrukcji całego budynku. Takie też stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 29/08. Powyższe zasadnicze dla sprawy kwestie nie zostały przez organ ocenione. Organy bez ustaleń, czy jest możliwy taki podział budynku, który zapewni, że jego pozostała po wywłaszczeniu część ze względów konstrukcyjnych nada się do wykorzystania i czy w ogóle struktura tego budynku mieszkalnego pozwala na wywłaszczenie jego części. W ponownym postępowaniu konieczne będzie przeprowadzenie ustaleń w tym zakresie. Bez ustaleń co do możliwości wywłaszczenia części nieruchomości budynkowej, w zakresie wskazanym wyżej, przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów skargi co do prawidłowości ustalonego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania. Najpierw należy bowiem dokonać ustaleń, czy określony w decyzjach zakres wywłaszczenia jest możliwy do wykonania. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.