I SA/Wa 506/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie WSA Daniela Kozłowska asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi A. S. i H. G. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., po rozpatrzeniu wniosku A. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2006 r. stwierdzającą, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r. Nr [...] w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] m2, powstałych z działki nr [...] (aktualnie działka nr [...]), została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji, w tej części, z przyczyny określonej w art. 156 § 2 k.p.a., a także stwierdzającą nieważność tej decyzji, w części dotyczącej działek nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, powstałych z działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] maja 1991 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Fabrykę "[...]" w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie nr [...] oraz jako działki nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] o łącznej pow. [...] m2 oraz nabycie własności budynków położonych na tym gruncie, w tym część odpłatnie. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 1991 r. nr [...] Wojewoda [...] wznowił z urzędu postępowanie uwłaszczeniowe, a następnie decyzją z dnia [...] maja 1994 r. nr [...] uchylił swoją poprzednią decyzję z dnia [...] maja 1991 r. i stwierdził uwłaszczenie Fabryki "[...]" w W. gruntem położonym w W. przy ul. [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, działając z urzędu, decyzją z dnia [...] listopada 2001 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] marca 2002 r., stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1994 r. nr [...], wydanej po wznowieniu postępowania. Pismem z dnia 4 lipca 2005 r. A. S. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1991 r. - w części dotyczącej działki nr [...], w obrębie [...] wskazując, iż decyzja ta narusza prawa osób trzecich. Minister Budownictwa rozpatrując powyższy wniosek ustalił, że decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1980 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2, położoną w W. przy ul. [...], wykazaną na mapie sytuacyjnej zaewidencjonowanej w składnicy geodezyjnej w dniu 31 grudnia 1976 r., stanowiącą własność B. i M. G. na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] listopada 1974 r. nr [...]. W dniu 5 grudnia 1990 r. grunt ten stanowił własność Skarbu Państwa (KW Nr [...]) oraz - w świetle akt - istniało prawo zarządu jednostki uwłaszczonej. Jak wynika ze zgromadzonych w sprawie materiałów, w dniu 30 listopada 1987 r. do Urzędu Dzielnicowego [...] wpłynął wniosek M. G., byłej właścicielki nieruchomości, o zwrot wywłaszczonej działki. Zawiadomieniem Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. zostało wszczęte postępowanie w tej sprawie. Organ orzekający ustalił także, że wniosek ten, zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej, nie był rozpatrzony. A zatem postępowanie z wniosku M. G. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości miało pierwszeństwo przed postępowaniem uwłaszczeniowym. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie uwłaszczeniowe powinno było być w tym zakresie przez organ orzekający zawieszone. Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do uznania przez Ministra Budownictwa, że decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] maja 1991 r., w części odnoszącej się do działki nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 2 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 września 1990 r. Minister Budownictwa podkreślił jednakże, zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a., że nie stwierdza się nieważności decyzji w sytuacji, gdy zaistniały nieodwracalne skutki prawne, a także nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat. Wówczas organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, zgodnie z dyspozycją z art. 158 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie Minister Budownictwa ustalił, że nastąpił podział działki nr [...] i działka ta odpowiada działkom nr [...] (powstałej z działek nr [...] i nr [...]), nr [...] i nr [...], a następcami prawnymi B. i M. G. są H. G. i A. S., co wynika z postanowień Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. sygn. akt [...] i z dnia [...] sierpnia 1993 r. sygn. akt [...]. Prawa rzeczowe do działki nr [...] aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2002 r. Rep. [...] zostały przeniesione na rzecz osób trzecich - Fabryki "[...]" Sp. z o. o. w W. Przejęcie praw do nieruchomości przez osoby trzecie, którą w tym przypadku jest powołana Spółka, w trybie cywilnoprawnym powoduje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 158 § 2 k.p.a., gdyż organ administracji nie może we własnym zakresie odwrócić skutków wynikających z umów o charakterze cywilnym. Skargę na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. złożyła A. S. i H. G. podnosząc, że decyzja ta niweczy prawa rzeczowe następców B. i M. G. do przedmiotowej nieruchomości, a zatem pozostaje w sprzeczności z aktualnie obowiązującymi przepisami dotyczącymi ochrony prawa własności. Skarżące podkreśliły, że już w dniu [...] listopada 1987 r. M. G. (była właścicielka nieruchomości) złożyła do Urzędu Dzielnicowego [...] wniosek o zwrot wywłaszczonej działki. Jednakże nie został on rozpatrzony, zarówno do dnia 5 grudnia 1990 r., jak też do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej. Postępowanie uwłaszczeniowe już wówczas powinno ulec zawieszeniu, skoro postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości miało pierwszeństwo przed postępowaniem uwłaszczeniowym. Jednakże organ administracji dopuścił się zaniedbania i naruszenia obowiązujących przepisów. Działanie organu spowodowało zaistnienie szkody w majątku M.G., jak również w majątku jej następców prawnych. To zatem organy administracji publicznej ponoszą winę za konsekwencje wynikające z zawarcia aktu notarialnego, przenoszącego użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości na rzecz Fabryki "[...]" Sp. z o.o., albowiem nie uczyniły nic, w ramach ciążących na nich obowiązków, aby nie doszło do zawarcia tego aktu notarialnego. Odnosząc się natomiast do podniesionego w decyzji zarzutu "nieodwracalności skutków prawnych" skarżące podkreśliły, że przy ocenie odwracalności lub nieodwracalności skutku prawnego decyzji należy mieć na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje, tj. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Brak takich kompetencji nie oznacza, zdaniem skarżących, że nieodwracalność skutków prawnych wywołanych zaskarżoną decyzją ma charakter absolutny. Przy ocenie kwestii "odwracalności" skutków prawnych decyzji nie powinny być brane pod uwagę późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. W odpowiedzi na skargi Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni według stanu prawnego i faktycznego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Skarga wniesiona w rozpatrywanej sprawie jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W sprawie bezsporne jest, że w dniu [...] listopada 1987 r. do Urzędu Dzielnicowego [...] wpłynął wniosek M. G., byłej właścicielki nieruchomości, o zwrot wywłaszczonej działki. Jak wynika z zawiadomienia Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. zostało wszczęte postępowanie w tej sprawie. Wniosek powyższy, zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej, nie był rozpatrzony. Zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok SN z dnia 8 lutego 1996 r., III ARN 65/95; OSNAPiUS 1996, nr 16, poz. 219 oraz wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1999 r., I SA 2096/98; lex nr 45508) panuje utrwalony pogląd, że uwłaszczenie nie może nastąpić z pominięciem roszczenia o zwrot nieruchomości. Złożenie wniosku o zwrot nieruchomości przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego lub w jego trakcie powinno stanowić przeszkodę do wszczęcia postępowanie lub jego zawieszeniem do czasu zakończenia postępowania o zwrot. Gdyby bowiem istniały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nastąpiłoby uwłaszczenie, to naruszałoby ono rażąco prawa osób trzecich, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nieprzestrzeganie zasady zawieszenia postępowania i zakończenie postępowania uwłaszczeniowego decyzją ostateczną przed rozstrzygnięciem o zasadności żądania przywrócenia własności (użytkowania wieczystego) stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Nabycie uprawnień do wieczystego użytkowania gruntu nie może bowiem nastąpić w konsekwencji dokonanych wywłaszczeń nie uzasadnionych celami publicznymi, gdyż naruszałoby to w sposób niedopuszczalny konstytucyjną zasadę ochrony własności. Powyższe ustalenia zasadnie zatem stanowiły podstawę do uznania przez Ministra Budownictwa, że decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] maja 1991 r., w części odnoszącej się do działki nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 2 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 września 1990 r. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2002 r. Rep.[...] prawa rzeczowe do działki nr [...] zostały przeniesione na rzecz osób trzecich - Fabryki "[...]" Sp. z o. o. w W., za zaliczeniem na poczet wartości mienia będącego przedmiotem umowy przeniesienia mienia Skarbu Państwa, kwoty [...] zł. Minister Budownictwa zasadnie zatem przyjął, że przejęcie praw do nieruchomości przez osoby trzecie, w trybie cywilnoprawnym, powoduje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 158 § 2 k.p.a., gdyż organ administracji nie może we własnym zakresie ich odwrócić. Skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozpatrujący niniejsza sprawę podziela stanowisko zawarte w uchwale 5 sędziów NSA z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt OPK 4/98; ONSA 1999/1/13, w której stwierdzono, że organ administracji, działając w granicach swojej właściwości i kompetencji, nie ma żadnych możliwości prawnych zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych wskutek zawarcia umowy cywilnoprawnej, lecz jedynie władny jest wykazać wadliwość decyzji administracyjnej. Z tych względów skutek prawny takiej decyzji administracyjnej dotkniętej wadą nieważności będzie miał cechę skutku nieodwracalnego, z punktu widzenia właściwości i kompetencji organu administracji publicznej. Wyłącza to dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji i daje podstawy do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 158 § 2 k.p.a.). Jako niezasadne należy uznać twierdzenie skarżących, że rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji sankcjonuje bezprawne działanie państwa i narusza prawo własności. Strona skarżąca pomija fakt, iż zaskarżoną decyzją stwierdzono wydanie decyzji uwłaszczeniowej z naruszeniem prawa. Nie prowadzi to wprawdzie do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, ale jednoznacznie stwierdza, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa i gwarantuje tym samym prawo do ubiegania się o przyznanie słusznego odszkodowania z tego tytułu. Wykładnia określenia "nieodwracalne skutki prawne" nie może pomijać charakterystycznej państwu prawnemu zasady bezpieczeństwa prawnego, nakazującej poszanowanie istniejących stosunków prawnych. Pamiętać należy przy tym, że ingerencja organu administracji w tym przypadku, jak wykazano wyżej nie byłaby i tak skuteczna, bowiem organ administracji, działając w granicach swojej właściwości i kompetencji, nie ma żadnych możliwości prawnych zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych wskutek zawarcia umowy sprzedaży. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.