I SA/Wa 508/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie asesor WSA Maria Tarnowska (spr.) asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim - Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie nakazania przeprowadzenia robót budowlanych przy zabytku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz J. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. Z. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] nakazującej J. Z. przeprowadzenie robót budowlanych przy zabytku - pałacu położonym na działce nr [...] w obrębie S. w gminie R., w zakresie zapewniającym niezbędne zabezpieczenie obiektu: wykonanie zadaszenia na podstawie dokumentacji - "[...]" - opracowanej przez mgr inż. J. S., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu zakończenia prac zabezpieczających i wyznaczył nowy termin: do dnia 14 kwietnia 2006 r. a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nakazał właścicielowi pałacu w S. wykonanie prac zapewniających niezbędne zabezpieczenie tego obiektu. Pałac wraz z parkiem w S. podlega ochronie konserwatorskiej na postawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. z dnia [...] lipca 2000 r., wpisującej go do rejestru zabytków pod nr [...]. Od decyzji tej odwołał się właściciel tego zespołu pałacowo-parkowego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na brak swobodnego dojazdu do pałacu z drogi, która jest własnością Agencji Nieruchomości Rolnych O/ S. Organ stwierdził, że art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, iż wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru zabytków, przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. Natomiast właściciel zabytku, stosownie do art. 5 pkt 3 tej ustawy sprawuje nad nim opiekę polegającą na zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. W sprawie tej [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków już dwukrotnie wydawał decyzje nakazujące wykonanie niezbędnych prac zabezpieczających obiekt przed zniszczeniem, jednakże z powodów uchybień formalnych decyzje te w wyniku odwołań były uchylane przez organ odwoławczy (decyzja z dnia [...] grudnia 2003 r. i z dnia [...] listopada 2004 r.). Zdaniem organu z akt sprawy wynika, że J. Z. jest właścicielem zespołu pałacowego w S. od 1997 r. Zgodnie z protokółami z oględzin nieruchomości, ostatni z dnia [...] marca 2005 r., budynek pałacu jest niezabezpieczony, nieogrodzony, dostępny dla wszystkich. Jego stan zachowania znacznie pogorszył się od stanu stwierdzonego podczas oględzin dokonanych w sierpniu 2004 r. Obiekt wymaga pilnego podjęcia prac zabezpieczających, zwłaszcza zadaszenia, a następnie przeprowadzenia prac remontowych. Z uwagi na fakt, iż właściciel pałacu nie podejmował takich prac, organ konserwatorski pierwszej instancji miał podstawy prawne do wydania zaskarżonej decyzji. W nawiązaniu do zarzutu skarżącego o braku dostępu do budynku pałacu, organ stwierdził, że zgodnie z wypisem i wyrysem z rejestru gruntów droga oznaczona geodezyjnie jako działka nr [...] jest własnością Skarbu Państwa, i działka ta nie wchodzi w skład areałów przeznaczonych do dzierżawy. Z pisma Agencji Nieruchomości Rolnych O/S. z dnia [...] września 2005 r. wynika, że J. Z. posiada swobodny dojazd do zespołu pałacowo-parkowego z drogi powiatowej, znajdującej się na działce nr [...]. Natomiast z arkusza mapki z wyrysowanym przebiegiem drogi powiatowej nr [...] z S. –S. – S., załączonej do pisma Powiatowego Zarządu Dróg w C. z dnia [...] września 2005 r. wynika, że odcinek drogi przy zespole pałacowo-parkowym na działce nr [...] nie jest drogą powiatową. Zdaniem organu, wyjaśnienie tej kwestii nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem właściciel zabytku faktycznie posiada dostęp do pałacu, a w granicach nieruchomości będącej własnością J. Z. można zapewnić plac manewrowy oraz miejsce składowania materiałów budowlanych, a więc warunki niezbędne do prowadzenia prac remontowych. Organ stwierdził, że z uwagi na konieczność uaktualnienia terminów wykonania nakazanych prac przy zabytku, zaskarżona decyzja została uchylona w części dotyczącej wyznaczonego terminu, i wyznaczono mowy termin na dzień 14 kwietnia 2006 r. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. Z., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i nakazania Generalnemu Konserwatorowi Zabytków powołania komisji celem stwierdzenia, jakie kroki powinny być podjęte przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S., aby umożliwić przeprowadzenie prac budowlanych za zabytkowym pałacu w S. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest uzasadniona, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 129 § 2 kpa, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Zachowanie ustawowego terminu do wniesienia odwołania jest warunkiem skuteczności odwołania, dlatego też organ odwoławczy obowiązany jest w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości na podstawie art. 16 § 1 kpa, a zatem jest to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jeżeli w postępowaniu wstępnym okaże się, że odwołanie zostało wniesione po terminie, organ administracji wyda postanowienie na podstawie art. 134 kpa o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z akt administracyjnych wynika, że odpis decyzji organu pierwszej instancji skarżący otrzymał dnia 20 czerwca 2005 r., a do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków odwołanie skarżącego wpłynęło w dniu 6 lipca 2005 r., podczas gdy 14 dniowy termin do wniesienia odwołania mijał z dniem 4 lipca 2005 r. Organ pierwszej instancji przesyłając odwołanie skarżącego do organu drugiej instancji stwierdził, iż odwołanie wpłynęło w przepisowym terminie, jednakże organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy odwołanie zostało wniesione bezpośrednio do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków przez skarżącego osobiście czy też zostało nadane w placówce pocztowej, a jeśli tak, to którego dnia. W aktach sprawy nie ma koperty z datą nadania listu w placówce pocztowej, a z decyzji organu drugiej instancji również nie wynika, aby dokonano wstępnego badania, czy zachowany został termin, o którym mowa w art. 129 § 2 kpa. Skarga J. Z. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, wpłynęła w dniu 16 stycznia 2006 r., lecz ze zwrotnego poświadczenia odbioru decyzji organu drugiej instancji nie można ustalić daty, kiedy skarżący otrzymał odpis decyzji, którą zaskarżył, a zatem nie jest możliwe sprawdzenie, czy zachowany został termin, o którym mowa w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Ani daty doręczenia decyzji ani daty wniesienia odwołania nie można domniemywać. Te okoliczności powinny być w sposób niewątpliwy ustalone przez organy orzekające w sprawie. Nieustalenie powyższego powoduje, że decyzja organu drugiej instancji wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa. Wobec istotnych braków w aktach sprawy, które nie pozwalają na rozstrzygnięcie, czy zaskarżona decyzja rozstrzyga w oparciu o skutecznie wniesione odwołanie, oraz czy skarga została wniesiona w termie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.