I SA/Wa 508/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Siegień (spr.) sędzia WSA Gabriela Nowak asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2007 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; W dniu [...] grudnia 2006 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w M., z upoważnienia Wójta Gminy M., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wydał dwie decyzje przyznające E. M. świadczenie pielęgnacyjne na jej syna K. M. Jedną nr [...] przyznającą wskazane świadczenie pielęgnacyjne na okres zasiłkowy od dnia [...] września 2006 r. do dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz drugą nr [...] przyznającą świadczenie pielęgnacyjne na okres od [...] sierpnia 2006 r. do dnia [...] sierpnia 2006 r. W uzasadnieniu drugiej ze wskazanych powyżej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustalone zostało od miesiąca sierpnia 2006 r., ponieważ w tym miesiącu wpłynął wniosek od E. M., a zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych właśnie termin wniesienia wniosku wraz z niezbędną dokumentacją przesądza o początkowej dacie otrzymywania świadczenia. Od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w M., ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od [...] sierpnia 2006 r. do dnia [...] sierpnia 2006 r. E. M. wniosła w terminie odwołanie. Wskazała w nim, że decyzja organu pierwszej instancji jest dla niej krzywdząca i powinna otrzymać świadczenie pielęgnacyjne także za okres od [...] lipca 2005 r. do dnia [...] lipca 2006 r., ponieważ w dniu 3 lipca 2006 r. uzyskała wyrok Sądu Rejonowego w S. [...] Wydział [...] sygn. akt [...] U [...] zmieniający decyzję Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] sierpnia 2005 r. w ten sposób, że uznane zostało, iż stan zdrowia K. M. wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z znaczenie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji od miesiąca lipca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., po rozpatrzeniu odwołania E. M. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w sprawie przyznania E. M. świadczenia pielęgnacyjnego na jej syna K. M. za okres od [...] sierpnia 2006 r. do dnia [...] sierpnia 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w art. 17 określa warunki niezbędne do spełnienia dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Mianowicie świadczenie pielęgnacyjne jest wypłacane z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem i przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje on lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w wysokości 420,00 zł miesięcznie, jeżeli miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583 zł. W niniejszej sprawie organy orzekające ustaliły, że dochód rodziny E. M. w 2005 r. wyniósł [...] zł, co dało w przeliczeniu na osobę [...] zł miesięcznie. Nie przekroczone zostało zatem kryterium dochodowe pozwalające na uzyskanie wnioskowanego świadczenia. E. M. zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem na co dołączyła odpowiednie oświadczenie. W związku z rezygnacją z zatrudnienia E. M. została wykreślona z rejestru osób bezrobotnych Powiatowego Urzędu Pracy w O. K.M. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności na okres do [...] sierpnia 2007 r., ze wskazaniem, że jego stan zdrowia wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znaczenie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie o tej treści uzyskane zostało dopiero w konsekwencji zapadłego w dniu [...] lipca 2006 r. wyroku Sądu Rejonowego w S. [...] Wydział [...] sygn. akt [...] U [...], zmieniającego decyzję Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...]. Spełnione zostały zatem przesłanki konieczne do uzyskania przez E. M. świadczenia pielęgnacyjnego. Organy orzekające w sprawie podkreśliły jednak, że do określenia okresu, od którego należało przyznać świadczenie zastosowanie mają art. 23 i 24 powołanej ustawy. Przepis art. 23 ust 1 i 2 stanowi, że ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, a wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. W przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuacje świadczenia rodzinnego. Ponadto w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, osoba do wniosku o świadczenie rodzinne uzależnione od niepełnosprawności dołącza zaświadczenie właściwej instytucji potwierdzające złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Również rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881, z późn. zm.), będące rozporządzeniem wykonawczym do ustawy o świadczeniach rodzinnych, w § 7 ust 1 wprost wskazuje, zdaniem organu drugiej instancji, że postępowanie w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wszczyna się na podstawie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przepisy powyższe w sposób kategoryczny wskazują, w jaki sposób należy określać okres na który przyznawane jest świadczenie. Nie pozwalają organom administracji na dowolność w tym zakresie, ale nakazują postępowanie zgodnie z przepisami prawnymi, uzależniając okres przyznania świadczenia od daty złożenia wniosku o przyznanie zasiłku, który to wniosek dopiero inicjuje postępowanie w sprawie jego przyznania. Przepisy nie przewidują możliwości takiego złożenia wniosku, żeby jego moc rozciągała się na okres poprzedzający miesiąc jego złożenia. W rozpatrywanej sprawie początkowym okresem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego mógł być więc, w ocenie organów orzekających, zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami, wyłącznie początek miesiąca w którym E. M. złożyła wniosek wraz orzeczeniem o niepełnosprawności bądź wniosek wraz z zaświadczeniem właściwej instytucji potwierdzającym złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. E. M. nie skorzystała z tej drugiej możliwości i złożyła wniosek o świadczenie pielęgnacyjne dopiero po uzyskaniu przez jej syna K. M., w wyniku wyroku sądu, stosownego orzeczenia o niepełnosprawności. Wniosek taki został złożony w Ośrodku Pomocy Społecznej w M. w dniu 28 sierpnia 2006 r. (drugi wniosek o to samo świadczenie został złożony w GOPS w S. w dniu 21 sierpnia 2006 r., co było związane ze zmianą miejsca zamieszkania przez rodzinę E. M. i sprawa została następnie przekazana zgodnie z właściwością miejscową do OPS w M., ale z uwagi na tożsamość przedmiotową, została ona umorzona decyzją OPS w M. z dnia [...] grudnia 2006 r. Organ pierwszej instancji miał zatem, w ocenie Kolegium, możliwość i obowiązek przyznać wnioskowane świadczenie od początku miesiąca sierpnia do końca okresu zasiłkowego, czyli do dnia [...] sierpnia 2006 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Skargę wniesioną w rozpoznawanej sprawie należy uwzględnić, ale z innych powodów niż podniesione przez skarżącą. Świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem o szczególnym charakterze, wypłacanym z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem i przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje on lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy orzekające w sprawie przyjęły, zgodnie z art. 24 ust. 3a i 3b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.), że w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. W takim przypadku, do wniosku o świadczenie rodzinne uzależnione od niepełnosprawności dołącza się jedynie zaświadczenie właściwej instytucji potwierdzające złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Przyjęcie przez organy orzekające w sprawie, że powyższe przepisy mają zastosowanie do stanu faktycznego ustalonego w rozpatrywanej sprawie jest błędny. Jak wynika bowiem z ustaleń organu, potwierdzonych oświadczeniem skarżącej na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 11 maja 2007 r., E. M. otrzymywała świadczenia pielęgnacyjne do sierpnia 2005 r. K. M. legitymuje się obecnie orzeczeniem o niepełnosprawności na okres do [...] sierpnia 2007 r., ze wskazaniem, że stan jego zdrowia wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z znaczenie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie o tej treści uzyskane zostało dopiero w konsekwencji zapadłego w dniu [...] lipca 2006 r. wyroku Sądu Rejonowego w S. [...] Wydział [...] sygn. akt [...] U [...], zmieniającego decyzję Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...]. W brzmieniu obowiązującym w lipcu 2005 r. przepis art. 24 ust. 3a powołanej ustawy stanowił, że w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia. Przepis powyższy nie uzależniał zatem przyznania świadczenia rodzinnego w przypadku kontynuacji orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, od terminu złożenia wniosku w sprawie kontynuacji prawa do świadczeń rodzinnych. Świadczenie pielęgnacyjne miało w omawianym stanie prawnym charakter obligatoryjny, co oznacza, że organ na podstawie powołanego przepisu obowiązany był wypłacać go za okres, w którym spełnione były ustawowe przesłanki uprawniające do kontynuacji świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 743/05). W powyższym stanie prawnym odnoszącym się również do skarżącej, która o kontynuację orzeczenia o niepełnosprawności zaczęła ubiegać się w lipcu 2005 r. do uzyskania kontynuacji świadczenia pielęgnacyjnego, nie było zatem w lipcu 2005 r. wymagane złożenie nowego wniosku, trudno zatem winić skarżącą, że takiego wniosku nie złożyła. Przepisy art. 24 ust. 3a i 3b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w stanie prawnym, na który powołały się organy orzekające w sprawie, weszły w życie dopiero w dniu 14 stycznia 2006 r., na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 267, poz. 2260). Ustawodawca zmieniając przepisy o świadczeniach rodzinnych, pomimo że miał taki obowiązek, nie rozstrzygnął czy przepisy ustawy zmieniającej z dnia 29 grudnia 2005 r. mają zastosowanie od momentu ich wejścia w życie do stosunków i spraw, które powstały lub rozpoczęły się przed wejściem nowych przepisów w życie i trwają nadał po dniu ich wejścia w życie. Nie oznacza to jednak, że w takim przypadku, jak to uczyniły organy orzekające w sprawie można przyjąć, iż do spraw takich mają zastosowanie przepisy nowe (zasada bezpośredniego działania nowego prawa). Przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie powyższa zasada, prowadziłoby do następstw analogicznych jak przy nadaniu przepisom mocy wstecznej. Zasada zaufania do państwa wymaga aby dokonując wykładni przepisów nie nadawać im mocy wstecznej, jeżeli regulują one prawa i obowiązku obywateli oraz pogarszają ich sytuację prawną. Godzi to bowiem w zawartą w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz wiążącą się z nią nieodłącznie zasadą bezpieczeństwa prawnego. Zapewniają one ochronę tzw. "interesów w toku" polegającą na ochronie jednostki w sytuacjach, w których rozpoczęła ona określone przedsięwzięcie na gruncie obowiązujących przepisów (por. wyrok TK z 25 czerwca 2002 r., sygn. akt K 45/01). Wadliwe orzeczenia organów, zmienione dopiero wyrokiem sądu rejonowego oraz późniejsze wejście w życie przepisów niekorzystnych dla strony nie mogą obciążać ją ujemnymi konsekwencjami w postaci pozbawienia jej świadczenia, w związku z niezłożeniem wniosku w trakcie ubiegania się o uzyskania nowego orzeczenia o zaliczeniu do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Warunkiem zatem przyjęcia w świetle powyższych zasad możliwości zastosowania przepisów art. 24 ust. 3a i 3b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w stanie prawnym obowiązującym od 14 stycznia 2006 r. jest uprzednie ustalenie, że utrata ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, nastąpiła po tej dacie. Przyjęcie odmiennej interpretacji byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą państwa prawa oraz prowadziłoby tak jak w niniejszej sprawie do wydawania rozstrzygnięć krzywdzących stronę, która stosując się do nakazu przeprowadzenia badania kontrolnego, wskutek błędnego orzeczenia, została zaskoczona restrykcyjnymi regulacjami prawnymi, których skutkom nie mogła zapobiec. Nawet bowiem gdyby w dniu 14 stycznia 2006 r. skarżąca złożyła wniosek, zgodnie z nowym brzmieniem powołanego art. 24 ust. 3a, nie mogłaby na jego podstawie otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego za okres od lipca 2005 r. do stycznia 2006 r. Błędnie jest również powołanie się przez organ drugiej instancji na § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881, z późn. zm.), który dotyczy pierwszego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie odnosi się natomiast do kontynuacji świadczenia rodzinnego, o którym mowa w art. 24 ust. 3a powołanej ustawy. W takim przypadku bowiem od 14 stycznia 2006 r. do wniosku dołącza się nie orzeczenie o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności dziecka, o którym mowa w § 7, ale zaświadczenie właściwej instytucji potwierdzające złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, o którym mowa w art. 24 ust. 3a powołanej ustawy. W świetle powyższej oceny prawnej należy przyjąć, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w O. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały zatem wydane z naruszeniem powołanych przepisów prawa materialnego oraz przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Organ pierwszej instancji powinien więc ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącej uwzględniając powyższą ocenę prawną. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c, a także art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.