I SA/Wa 508/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. C., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] odmawiającą przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup żywności i artykułów pierwszej potrzeby oraz opłacenie należności za energię elektryczną i gaz. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. odmówił P. C. przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup żywności i artykułów pierwszej potrzeby oraz na opłacenie należności za energię elektryczną i gaz. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że P. C. jest osobą bezrobotną, niezarejestrowaną w Urzędzie Pracy oraz legitymuje się orzeczeniem o niepełno-sprawności w stopniu lekkim. Wnioskodawca korzysta z pomocy w formie bezpłatnych talonów obiadowych, nie osiąga własnych dochodów, a ponadto ma przyznane prawo do świadczeń z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków Narodowego Funduszu Zdrowia. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. organ I instancji zaproponował P. C. zawarcie kontraktu socjalnego, w którym zostałyby ustalone etapy wyjścia z trudnej sytuacji życiowej przy aktywnym udziale wnioskodawcy. Jednakże P. C. w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. odmówił zawarcia tego kontraktu uzasadniając odmowę złym stanem zdrowia i oczekiwaniem na zmianę orzeczenia o niepełnosprawności. W tej sytuacji Prezydent [...] odmówił przyznania wnioskowanej pomocy. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem P. C. złożył odwołanie. W jego uzasadnieniu wskazał, że Ośrodek Pomocy społecznej nie uwzględnia okoliczności faktycznych zawartych w dokumentach. Podkreślił, że zawarł już kontrakt socjalny w lutym 2009 r., który po kilku miesiącach zerwał Ośrodek Pomocy Społecznej argumentując, że P. C. jest aspołeczny, co uniemożliwiło kontynuację nauki, leczenia i rehabilitacji ruchowej. Okoliczność powyższa spowodowała, że odwołujący się odmówił zawarcia kolejnego kontraktu. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał zadania pomocy społecznej wynikające z przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Kolegium podkreśliło, że zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie działań wnioskodawców dla poprawy trudnej sytuacji, w jakiej się znajdują. Przyznanie zasiłku celowego zależy od oceny okoliczności sprawy dokonanej przez Ośrodek Pomocy Społecznej, strona nie ma roszczenia o przyznanie świadczenia i to w pożądanej przez stronę wysokości, ośrodek nie ma obowiązku jego przyznania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie przyczyną odmowy przyznania zasiłku celowego jest brak współpracy wnioskodawcy z Ośrodkiem Pomocy Społecznej w rozwiązywaniu sytuacji życiowej, polegający na odmowie zawarcia kontraktu socjalnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego i inne wskazane w tym przepisie okoliczności mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Przepis ten nie zakłada przy tym konieczności spełnienia innych jeszcze warunków, poza tymi, które zostały w nim wskazane, aby odmowa ta była możliwa. Osoby, które wnioskują o przyznanie im pieniędzy publicznych w postaci np. zasiłku celowego lub okresowego, na zaspokojenie własnych potrzeb, mają zatem obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji, pod rygorem odmowy przyznania świadczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1415/2007, pub. Lex Polonica nr 002701). Organ odwoławczy wskazał, że z pisma Urzędu Pracy [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. wynika, że wnioskodawca jest ponownie zarejestrowany jako osoba poszukująca pracy od dnia [...] grudnia 2011 r., a więc już po wydaniu kwestionowanej decyzji organu I instancji. Materiał dowodowy wskazuje ponadto, że wnioskodawca nie osiąga własnych dochodów oraz jest pod opieką Ośrodka Pomocy Społecznej korzystając między innymi z pomocy w formie bezpłatnych talonów obiadowych, a ponadto ma przyznane prawo do świadczeń z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków Narodowego Funduszu Zdrowia. W tej sytuacji Kolegium uznało, że odmowa podpisania kontraktu socjalnego uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanej pomocy. Przy czym oczekiwanie przez P. C. na zmianę orzeczenia o niepełnosprawności nie jest przesłanką uzasadniającą odmowę zawarcia przez niego kontraktu socjalnego, bowiem zmiana orzeczenia o niepełnosprawności zgodnie z wnioskiem odwołującego mogłaby stanowić podstawę do zmiany kontraktu. W ocenie organu odwoławczego także fakt, że poprzedni kontrakt został zerwany, nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy i nie powinien stanowić podstawy do odmowy zawarcia nowego kontraktu, skoro jego zawarcie, z uwagi na przysługujące uprawnienia jest korzystne dla wnioskodawcy. Stosownie do notatki pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] grudnia 2011 r., a więc sporządzonej już po wydaniu decyzji organu I instancji wynika, że P. C. zgłosił się do Ośrodka celem uzgodnienia planu działania, ale w trakcie rozmowy wyszedł i nie podjęto żadnych decyzji w celu wyjścia z trudnej sytuacji oraz dalszej współpracy. Z tych też względów w ocenie organu odwoławczego odwołanie nie mogło zostać uwzględnione, gdyż uchylenie zaskarżonej decyzji może nastąpić tylko, gdy jest ona wadliwa lub wadą obciążone jest postępowanie administracyjne, w wyniku którego ją wydano. Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Mając powyższe na uwadze organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. C. wskazując, że Kolegium jedynie częściowo i jednostronnie przeprowadziło postępowanie wyjaśniające, gdyż nie wyjaśniło wszystkich okoliczności w przedmiocie zaproponowanego kontraktu socjalnego. W ocenie skarżącego w zaproponowanym kontrakcie skarżący miał zgodzić się na poszukiwanie pracy niezgodnej ze swoim stanem zdrowia, ponieważ zdaniem Ośrodka dla niepełnosprawnych brak jest pracy. W tej sytuacji skarżący odmówił podpisania kontraktu uzasadniając to złym stanem zdrowia. Ponadto skarżący wskazał, że opuszczenie Ośrodek Pomocy Społecznej w trakcie próby nawiązania współpracy było podyktowane brakiem merytorycznego przygotowania ze strony pracowników socjalnych i radcy prawnego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o jej skierowanie do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Stan faktyczny w sprawie nie jest sporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ odwoławczy w kwestionowanej decyzji dokonał jej kontroli pod względem zgodności z prawem. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. z 2009 r. Dz. U. Nr 175, poz. 1362, ze zm.). Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 przywołanej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom prze-zwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Artykuł 39 ust. 1 i 2 stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Użyte w tym przepisie słowo "może" oznacza, że przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a to powoduje, jak słusznie zauważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ, że nawet przy zaistnieniu ustawowych przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Należy podkreślić, że zarówno samo przyznanie, jak i wysokość ewentualnie przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję. Orzekając w ramach uznania administracyjnego organ nie podejmuje jednak decyzji w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie z uwagi na fakt, że decyzja dotycząca zasiłku celowego nie jest decyzją tzw. "związaną", spełnienie przez stronę ubiegającą się o przyznanie pomocy ustawowo określonych przesłanek nie obliguje organu do wydania rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Przyznanie stronie pomocy pieniężnej (jej rodzaj, wysokość oraz okres, na który ma być przyznana) uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, bowiem rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ pomocy społecznej musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 powołanej ustawy, to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Rozstrzygając sprawę przyznania zasiłku celowego organ powinien brać również pod uwagę przepis art. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej, który nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, co z kolei oznacza podjęcie aktywności w określonym kierunku, przez którą należy rozumieć działanie np. w celu znalezienia sobie stałego lub dorywczego zarobkowego źródła utrzymania. Brak takiego współdziałania, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Jeżeli zatem osoba pobierająca świadczenia z opieki społecznej nie wykonuje tego obowiązku, nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia pomocy takiej osobie ze środków publicznych. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 10). Organy pomocy społecznej są zobowiązane jedynie do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych. Brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia takiej pomocy. Podkreślić należy, że pomoc przyznawana na gruncie ustawy o pomocy społecznej - bez względu na jej rodzaj - ma charakter jedynie przejściowy, czasowy i zakłada wykształcenie odpowiednich podstaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Zatem obowiązek współdziałania osób pobierających takie świadczenia z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej jest niezwykle istotny i dlatego też został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie. Przepisy powołanej ustawy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji, co przesądza o pozostawieniu kwestii oceny postawy wnioskodawców w tym zakresie organom pomocowym. Jednocześnie przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych propozycji pracownika socjalnego pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła, w celu "wyjścia" wnioskodawcy z systemu pomocy społecznej i umożliwienia mu samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. W ocenie Sądu egzekucja od osoby pobierających świadczenia z pomocy społecznej obowiązku współdziałania jest istotna również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia, o czym mowa w przepisach art. 11 i art. 106 ustawy o pomocy społecznej. Z przywołanych przepisów wynika bowiem bezsprzecznie, że organy pomocowe zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy osoby korzystającej ze środków pomocy społecznej pod kątem istnienia po jego stronie woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek wymienionych w przywołanym przepisie, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania bądź wstrzymanie świadczeń. Wobec tego na organach obu instancji spoczywa obowiązek przeanalizowania w tym aspekcie postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny sprawy potwierdza słuszność twierdzenia organów prowadzących postępowanie, że postawa skarżącego wyczerpuje znamiona braku współdziałania w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej i stanowi zarazem przesłankę do odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń na podstawie art. 11 ust. 2 powołanej ustawy. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia [...] listopada 2011 r. organ I instancji zaproponował skarżącemu zawarcie kontraktu socjalnego, w którym zostałyby ustalone etapy wyjścia z trudnej sytuacji życiowej przy aktywnym udziale wnioskodawcy. Jednakże skarżący pismem z dnia [...] listopada 2011 r. odmówił zawarcia tego kontraktu. Skarżący, który legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu lekkim, uzasadnił odmowę złym stanem zdrowia i oczekiwaniem na zmianę orzeczenia o niepełnosprawności. Materiał dowodowy wskazuje, że wnioskodawca nie osiąga żadnych własnych dochodów oraz jest pod opieką Ośrodka Pomocy Społecznej korzystając między innymi z pomocy w formie bezpłatnych talonów obiadowych. Przyznane mu zostało także prawo do świadczeń z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków Narodowego Funduszu Zdrowia. W ocenie Sadu orzekającego odmowa podpisania kontraktu socjalnego uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanej przez skarżącego pomocy. Stan zdrowia skarżącego nie uzasadnia braku jakiegokolwiek działania skarżącego zmierzającego do uzyskania własnych środków utrzymania. Lekki stopień niepełnosprawności nie uniemożliwia skarżącemu podjęcia pracy, która stanowiłaby jego źródło utrzymania. Także oczekiwanie przez skarżącego na zmianę orzeczenia o niepełnosprawności nie jest przesłanką uzasadniającą odmowę zawarcia przez skarżącego kontraktu socjalnego. Jak prawidłowo wyjaśniły to organy orzekające w sprawie, zmiana orzeczenia o niepełnosprawności, jeśli by nastąpiła, na wniosek skarżącego mogłaby stanowić podstawę do zmiany treści kontraktu. Również fakt, że poprzedni kontrakt został zerwany nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy i nie usprawiedliwia odmowy zawarcia przez skarżącego nowego kontraktu, skoro jego zawarcie, z uwagi na przysługujące uprawnienia, jest dla skarżącego korzystne. Podkreślić również trzeba, że z notatki pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] grudnia 2011 r., sporządzonej już po wydaniu decyzji organu I instancji, wynika że skarżący zgłosił się do Ośrodka celem uzgodnienia planu działania, jednakże w trakcie rozmowy wyszedł, co uniemożliwiło podjęcie konkretnych decyzji mających na celu wyjście przez skarżącego z trudnej sytuacji oraz uzgodnienie dalszej współpracy z Ośrodkiem Pomoc Społecznej. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że skarżący, wbrew swojemu przekonaniu, może podjąć pracę zarobkową, przy uwzględnieniu jego "możliwości psychofizycznych". Oznacza to, że po stronie skarżącego brak było przeciwwskazania do podjęcia działań w zakresie aktywizacji zawodowej. Bierne oczekiwanie, że potrzeby życiowe zostaną w całości sfinansowane ze środków państwa w postaci świadczeń z pomocy społecznej, jest całkowicie bezpodstawne i pozbawione podstaw prawnych. Pozostaje również w całkowitej sprzeczności z podstawowymi, ustawowymi zasadami udzielania tej pomocy osobom potrzebującym. Za prawidłowe należy zatem uznać rozstrzygnięcie organów administracyjnych o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego z uwagi na brak jego współpracy w wychodzeniu z trudnej sytuacji, w której się znalazł, oraz brak jakiejkolwiek aktywności w dążeniu do pokonywania trudności życiowych przy wykorzystywaniu własnych możliwości, a przede wszystkim z uwagi na odmowę skarżącego zawarcia kontraktu socjalnego, który miał na celu doprowadzenie do poprawy jego sytuacji materialnej. W tej sytuacji Sąd orzekający uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organ odwoławczy nie uchybił zasadom postępowania administracyjnego i w sposób wyczerpujący przedstawił w uzasadnieniu wydanej decyzji swoje racje oraz motywy podjętego rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) orzekł jak w sentencji.