I SA/Wa 508/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania B. R. -– utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z dnia 31 października 2017 r. B. R. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2017/2018, na syna N. R. W skład rodziny wnioskodawca zaliczył żonę P. R. oraz córkę z pierwszego małżeństwa E. R. ur. [...].07.2013 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Prezydent [...] odmówił B. R. przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu podano, że syn N. R. jest obecnie jedynym dzieckiem w rodzinie wnioskodawcy, albowiem w wyroku rozwodowym Sąd ustalił, iż miejsce zamieszkania córki E. jest przy matce. Ponadto Sąd ustalił udział ojca w kosztach utrzymania córki na kwotę 1 200,00 zł miesięcznie. Powyższe okoliczności, zdaniem organu pierwszej instancji świadczą o tym, iż w niniejszej sprawie nie występuje opieka naprzemienna nad córką E. Od decyzji odwołał się B. R. podnosząc, że sprawuje opiekę naprzemienną nad córką, wobec czego powinna ona być zaliczona do jego rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. W uzasadnieniu wskazano, że w przypadku rodziców rozwiedzionych pozostających w separacji lub żyjących w rozłączeniu, ich wspólne dziecko, co do zasady, może być zaliczone tylko do jednej z rodzin. O tym, czy będzie to rodzina ojca, czy matki dziecka, decyduje fakt, z którym z rodziców dziecko faktycznie zamieszkuje i na czyim pozostaje utrzymaniu. Jedynym wyjątkiem pozwalającym na zaliczenie dziecka do obu rodzin jest sytuacja, gdy na mocy orzeczenia sądu dziecko jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców. W ocenie Kolegium skarżący nie sprawuje naprzemiennej opieki nad córką, ponieważ nie wynika to z wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] grudnia 2015 r. jak również brak jest ugody zawartej w tym zakresie. Ponadto wskazano, iż w niniejszej sprawie istotą jest to, czy w sytuacji istnienia orzeczenia sądowego przeczącego sprawowaniu opieki naprzemiennej nad dzieckiem przez obydwoje rozwiedzionych rodziców wystarczające do przyjęcia sprawowania takiej opieki naprzemiennej jest "pisemne porozumienie tych rodziców" dołączone do sprawy rozwodowej. W sytuacji ustalenia przez Sąd Okręgowy w W. miejsca pobytu małoletniej E. R. przy matce istnienie prawomocnego orzeczenia przesądzającego tę kwestię jest wiążące dla organów administracyjnych. Ustalenie przez Sąd miejsca pobytu dziecka przy matce powoduje uznanie, że dziecko przy matce ma pobyt stały, natomiast każdorazowy pobyt dziecka w innym miejscu musi być traktowany jak pobyt tymczasowy. Podkreślono również, że przyznawanie świadczeń wychowawczych nie należy do uznania organu administracji, a uzależnione jest od spełnienia warunków określonych ustawą z dnia 17 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i nie jest możliwe jego przyznanie, gdy warunki te nie są spełnione. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. wniósł B. R. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 4 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w skład rodziny skarżącego B. R. nie wchodzi małoletnia E. R., mimo że skarżący sprawuje nad E. R. opiekę naprzemienną, co skutkowało wadliwym ustaleniem, że w skład rodziny skarżącego wchodzi wyłącznie jedno dziecko N. R., a w konsekwencji odmową przyznania świadczenia na N. R., 2. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego - sprawozdania z rodzinnego wywiadu środowiskowego i porozumienia zawartego między małżonkami w sprawie opieki nad E. R., a w konsekwencji niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, 3. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku uzasadnienia decyzji co do przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej sprawozdaniu z rodzinnego wywiadu środowiskowego i porozumieniu zawartego między małżonkami w sprawie opieki nad E. R. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] dnia [...] listopada 2017r. oraz o zobowiązanie organu do wydania decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie wychowawcze na N. R. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż bez znaczenia dla ustalenia czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący sprawuje nad E. R. opiekę naprzemienną jest okoliczność, że w wyroku rozwodowym miejsce zamieszkania E. R. ustalono przy matce, skoro zgodnie z art. 25 i 26 K.c. miejsce zamieszkania dziecka może być tylko jedno. Podobnie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że na skarżącego został nałożony obowiązek alimentacyjny, gdyż obowiązek alimentacyjny nie jest tożsamy ze sprawowaniem opieki nad dzieckiem, a nadto orzeczenie o obowiązku alimentacyjnym jest obligatoryjnym elementem wyroku rozwodowego. Podkreślono również, iż obecnie toczy się postępowanie sądowe w przedmiocie wygaśnięcia obowiązku alimentacyjnego. Ponadto wskazano, że rodzice małoletniej E. R. są rozwiedzeni, a skarżący sprawuje w porównywalnych i powtarzających się okresach opiekę nad córką. W konsekwencji istnieją podstawy faktyczne i prawne pozwalające na zaliczenie E. R. do rodziny skarżącego. Tym samym w rodzinie skarżącego jest dwoje dzieci, co uzasadnia przyznanie świadczenia wychowawczego na drugie - młodsze dziecko tj. N. R. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona w powyższym zakresie kontrola nie wykazała – wbrew zarzutom skargi, by zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a., co powoduje, że skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. odmawiającej przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na syna N. R. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 listopada 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. 2016.r, poz.195 ze zm. dalej uppw). Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Ponadto, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Z kolei, stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 14 ustawy, ilekroć w tej ustawie mowa jest o pierwszym dziecku, to oznacza to jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18 roku życia. Stosownie zaś do art. 2 pkt 16 ww. ustawy, rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. W niniejszej sprawie wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na podstawie ww. przepisów złożył ojciec dziecka, a podstawą odmowy przyznania skarżącemu przedmiotowego świadczenia było uznanie przez organ, że starsza córka skarżącego z poprzedniego związku, której miejsce pobytu zostało przez sąd ustalone przy matce, nie znajduje się pod opieką naprzemienną obojga rodziców, a co za tym idzie - nie można jej zaliczyć do rodziny skarżącego w rozumieniu przepisów powołanej ustawy. Z tym też poglądem Kolegium należało się zgodzić. Interpretacja wyżej przywołanych przepisów ( w szczególności art. 2 pkt 16 ustawy) daje jasne wyobrażenie, że ustawodawca zakłada przynależność dziecka do jednej rodziny, a jedynie wyjątkowo pozwala na zaliczenie małoletniego do dwóch odrębnych rodzin. Skarżący podnosi, iż małoletnia córa E. R. należy do jego rodziny, ponieważ sprawuje on nad nią opiekę naprzemienną wraz ze swoją byłą żoną. Jednak zgodnie z powołanym wyżej przepisem wskazującym, czym jest rodzina na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, opieka naprzemienna musi wynikać z orzeczenia sądu. W przypadku skarżącego takim orzeczeniem mógłby być wyrok sądu powszechnego rozwiązujący małżeństwo przez rozwód. Jednak wyrok Sądu Okręgowego w W. Wydział [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., sygn. akt [...], rozwiązujący przez rozwód małżeństwo skarżącego z A. Z. nie zawierają orzeczenia w kwestii opieki naprzemiennej. W wyroku rozwodowym wykonywanie władzy rodzicielskiej nad wspólną córką E. powierzono obojgu rodzicom, ustalając miejsce pobytu małoletniej w każdorazowym miejscu zamieszkania matki, nadto zasądzono na jej rzecz od ojca alimenty określając je na kwotę po 1200 zł miesięcznie. Szerokie i bardzo szczegółowe uregulowanie kontaktów skarżącego z córka w porozumieniu małżonków co do sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywania kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, nie daje podstaw do przyjęcia, iż mamy do czynienia z opieką naprzemienną. W konsekwencji, nie można przyjąć, że w wyroku rozwodowym przedłożonym przez skarżącego znajduje się orzeczenie o sprawowaniu opieki naprzemiennej przez oboje rodziców. Odnosząc się do treści wyroków wskazanych w wskazać należy, że faktycznie pojęcie "opieki naprzemiennej" wprowadzone zostało dopiero ustawą z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Nie jest ono znane Kodeksowi rodzinnemu i opiekuńczemu, ani Kodeksowi postępowania cywilnego, w którym pewien odpowiednik można odnaleźć jedynie w przepisach statuujących, że sąd może określić, iż "dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach" (art. 582(1) § 4). Fakt, że przed wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, instytucja "opieki naprzemiennej" rzadko była stosowana przez sądy powszechne i wiele osób posiadających orzeczenia sprzed 11 lutego 2016 r. nie dysponuje odpowiednim wyrzeczeniem w wyroku, stał się jedną z przyczyn znacznej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Część wojewódzkich sądów administracyjnych nie widziała konieczności odsyłania rodziców na drogę postępowania sądowego celem uzyskania przez nich wyroku o opiece naprzemiennej. Inne sądy administracyjne stały na stanowisku, że jedynie wyrok sądu powszechnego może zdecydować o tym czy dziecko znajduje się pod opieką naprzemienną rodziców. Wskazane w skardze wyroki (wszystkie wydane w 2017 r.) wpisują się w nurt orzecznictwa, który nie wymagał od rodziców wykazania się wyrokiem sądu powszechnego o opiece naprzemiennej. Ujednolicając orzecznictwo sądów administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jedyną uprawnioną wykładnią art. 2 pkt 16 in fine u.p.p.w. jest wykładnia literalna. W wyrokach z 22 sierpnia 2017, sygn. akt I OSK 947/17, z 4 października 2017 r., sygn. akt. I OSK 778/17, z 17 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 1669/17, z 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2088/17, z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1046/17 ( wszystkie publik. w internecie baza CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 16 powołanej ustawy, fakt ustanowienia opieki naprzemiennej obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu musi wynikać z orzeczenia sądu, aby wywołać określony w tym przepisie skutek prawny. Ponadto analizowany przepis ma charakter szczególny i jako taki powinien być interpretowany ściśle, zawężająco. Nie jest zatem uprawnione badanie przez organy administracji publicznej, w jakim stosunku do siebie pozostaje czas spędzony przez dzieci z ojcem i z matką. Podobnie nie ma podstaw wyrażony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 4 ust.2 w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 16 u.p.p.w. polegający na niesłusznym przyjęciu, że skarżący nie sprawuje opieki naprzemiennej nad córką E. wspólnie z byłą żoną. Zarzut skarżącego nie ma wpływu na wynik sprawy, skoro decydujący dla rozstrzygnięcia jest brak wymaganego orzeczenia sądu, a nie liczba dni, w których skarżący sprawował opiekę nad córką. Natomiast kwestia wydania przez Prezydenta [...] decyzji z [...] września 2018 r., przyznającej świadczenie wychowawcze na rzecz syna N. R. na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. pozostaje bez wpływu na wskazaną wyżej ocenę zaskarżonej decyzji. Decyzja z [...] września 2016 r. nie zawiera uzasadnienia, nie można zatem zweryfikować stanowiska skarżącego, że została wydana w tożsamym stanie prawnym do występującego w niniejszej sprawie. Jednak nawet przy przyjęciu takiego założenia, przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu może być jedynie zaskarżona decyzja, a nie brak konsekwencji organu przy ocenie sytuacji rodzinnej skarżącego. Uznając zatem podniesione zarzuty za niezasadne oraz nie dopatrując się w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.