I SA/Wa 509/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego w formie [...] oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. C., uchyliło decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] odmawiającą przyznania zasiłku celowego w formie biletu kredytowanego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. odmówił P. C. przyznania zasiłku celowego w formie biletu kredytowanego. Jednocześnie organ podniósł w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że przedmiotowy wniosek rozpoznał już uprzednio decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., którą odmówił przyznania zasiłku celowego i biletu kredytowanego, jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi P. C., wyrokiem z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 532/11 uchylił tę decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłku na zakup biletu kredytowego wraz z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2011 r. sygn. [...]. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd podniósł, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odniesie się do kwestii zasadności złożonego wniosku o przyznanie świadczenia niepieniężnego w formie biletu kredytowanego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent ustalił, że wniosek P. C. dotyczył przyznania pomocy w formie biletu kredytowanego jako formy zasiłku celowego niepieniężnego, o którym mowa w art. 36 ppkt. 2b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W ocenie organu I instancji bilet kredytowy wydaje się w celu dotarcia do miejsca przeznaczenia (co do zasady do miejsca zamieszkania) w nadzwyczajnej sytuacji. Z wyjaśnień P. C. wynika natomiast, że wnioskował on o przyznanie biletu miesięcznego na przejazdy komunikacją miejską na terenie W., jaki przewiduje Uchwała Rady [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie ustalenia ulg za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w W., a nie ustawa o pomocy społecznej, która takiej formy pomocy nie przewiduje. Jednocześnie z pisma P. C. z dnia [...] listopada 2011 r. wynika, że nie zamierza on poszukiwać pracy, co uzasadniałoby udzielenie wnioskowanej pomocy. Zdaniem organu I instancji intencją wnioskodawcy było jedynie uzyskanie biletu miesięcznego na przejazdy komunikacją miejską, a nie biletu kredytowanego w rozumieniu art. 36 ppkt. 2b powołanej ustawy o pomocy społecznej. Przy czym Prezydent wskazał, iż P. C. będzie mógł ubiegać się o ulgę w odpłatności za usługi przewozowe po uzyskaniu zmiany stopnia niepełnosprawności. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem P. C. złożył odwołanie argumentując, że bilet miesięczny jest mu niezbędny do kontaktów z rodziną, która mieszka daleko, a także do dojazdu do przychodni rehabilitacyjnej, Ośrodka Pomocy Społecznej oraz ośrodków psychoterapeutycznych, a takiej możliwości nie daje powołana w decyzji organu Uchwała Rady [...]. Odwołujący stwierdził również, że w poprzednich latach otrzymywał wnioskowany bilet. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji stwierdził, że kwestionowana decyzja organu I instancji budzi zastrzeżenia, gdyż organ I instancji nie przeprowadził postępowania zgodnie ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartym w wyroku z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 532/11, a ponadto treść uzasadnienia decyzji I instancji jest sprzeczna z jej sentencją. Zdaniem Kolegium w uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał bowiem, że intencją P. C. było uzyskanie biletu miesięcznego na przejazdy komunikacją miejską, a nie biletu kredytowanego w rozumieniu art. 39 ppkt 2b ustawy o pomocy społecznej, jednocześnie wskazując, że odmówił przyznania biletu kredytowanego, o który wnioskował P. C. ponieważ ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje przyznania takiego biletu na przejazd komunikacją miejską na terenie W. Zatem powyższe ustalenia są ze sobą sprzeczne, a zatem przed rozstrzygnięciem sprawy organ I instancji winien najpierw ustalić, co jest przedmiotem wniosku P. C. Zgodnie bowiem z art. 36 ppkt 2b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej bilet kredytowany jest jedną z form niepieniężnych świadczeń z pomocy społecznej. Jednocześnie przepisy powołanej ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia biletu kredytowanego. Prezydent [...] nie wyjaśnił w swojej decyzji, na jakiej podstawie uznał, że bilet kredytowany dotyczy tylko przejazdów poza W. Organ nie ustalił też, w jakim celu oprócz poszukiwania pracy P. C. zamierzał wykorzystywać ten bilet, a stosownie do naczelnej zasady postępowania administracyjnego organ administracji państwowej jest obowiązany z urzędu podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 kpa). W tym celu jest on zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 kpa). Zatem to na organie administracji państwowej ciąży obowiązek ustalenia stanu faktycznego. Organ odwoławczy przywołał treść art. 107 § 3 kpa i uznał, że ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinny znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, przekonywającym zarówno co do prawidłowości oceny sytuacji materialnej strony, jak i co do zasadności treści rozstrzygnięcia. Przy czym jeżeli organ I instancji nie przeprowadził postępowania w ogóle albo w nieznacznej części organ odwoławczy winien wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Z tych też względów Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji podlega uchyleniu a sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustalenia, czy P. C. spełnia przesłanki do uzyskania niepieniężnego świadczenia w formie biletu kredytowanego, o którym mowa w art. 36 ppkt.2b powołanej wyżej ustawy o pomocy społecznej. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. C. wskazując, że Kolegium jedynie częściowo i jednostronnie przeprowadziło postępowanie wyjaśniające, gdyż nie wyjaśniło na jakiej zasadzie Ośrodek Pomocy Społecznej przyznał skarżącemu środki finansowe na zakup biletu miesięcznego wcześniej, a teraz twierdzi, że nie istnieje podstawa, która daje mu możliwość korzystania z komunikacji miejskiej za pomocą biletu 30 lub 90-dniowego ze środków Ośrodka Pomocy Społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o jej skierowanie do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ odwoławczy w kwestionowanej decyzji dokonał jej kontroli pod względem zgodności z prawem. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. z 2009 r. Dz. U. Nr 175, poz. 1362, ze zm.). Art. 2 tej ustawy stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie do treści art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy (a nie ulega wątpliwości, że przyznanie biletu kredytowanego jest formą zasiłku celowego) może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przy czym z przepisów ustawy o pomocy społecznej regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne, w ramach którego wydawana jest decyzja dotycząca wniosku o przyznanie zasiłku celowego, obejmuje również prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalić w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Na decyzję organu w przedmiocie zasiłku celowego mają również wpływ zasady ogólne, wyrażone w art. 2, 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że przyznany stronie zasiłek celowy ma wystarczyć na zaspokojenie jej niezbędnych potrzeb bytowych, lecz tylko wówczas, gdy potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Organ ma zatem obowiązek uwzględnić słuszny interes strony, pod warunkiem, że nie koliduje on ze słusznym interesem społecznym (w tym ogółu świadczeniobiorców). Nie każdy potrzebujący może w każdym czasie uzyskać pełne spełnienie oczekiwań, ze względu na ograniczone środki, jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej muszą mieć bowiem na uwadze również potrzeby innych osób korzystających z pomocy ośrodka. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń zawsze w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Orzekając w ramach uznania administracyjnego organ nie może jednak podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, jak również przywołanymi przepisami ustawy o pomocy społecznej. Z uwagi na fakt, że decyzja dotycząca zasiłku celowego nie jest decyzją tzw. "związaną", spełnienie przez stronę ubiegającą się o przyznanie pomocy precyzyjnie określonych przesłanek ustawowych nie obliguje organu do wydania rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Przenosząc powyższe rozważania na stan rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że P. C. wystąpił z wnioskiem o udzielenie pomocy w formie biletu kredytowanego, która nie została mu przyznana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 532/11 uchylił negatywną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłku na zakup biletu kredytowego oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2011 r., wskazując w uzasadnieniu powyższego orzeczenia, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odniesie się do kwestii zasadności złożonego wniosku o przyznanie świadczenia niepieniężnego w formie biletu kredytowanego. Przy czym stosownie do treści art. 153 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ orzekający rozpoznając ponownie sprawę związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Sąd. Powołując się na ten przepis Kolegium uchyliło w całości wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. odmawiającą przyznania zasiłku celowego w formie biletu kredytowanego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia zasadnie zwrócił uwagę na fakt nieprzeprowadzenia przez organ I instancji odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, uwzględniającego stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 września 2011 r., oraz fakt, że treść uzasadnienia decyzji organu I instancyjnej jest sprzeczna z jej sentencją, co potwierdza zarzut, że organ I instancji nie ustalił w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, co jest przedmiotem wniosku skarżącego, tj. czy wniosek dotyczy udzielenia pomocy w formie biletu kredytowanego stosownie do treści art. 36 ppkt 2b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, czy też dotyczy udzielenia pomocy w innej formie. Organ I instancji nie wyjaśnił także, na jakiej podstawie uznał, że bilet kredytowany dotyczy tylko przejazdów poza W. oraz w jakim faktycznie celu P. C. zamierzał wykorzystywać wnioskowany bilet. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący mieszka przy ul. [...] w W. i korzysta z zabiegów w poradniach rehabilitacyjnych znajdujących się w różnych częściach miasta, poza tym kontaktuje się z Ośrodkiem Pomocy Społecznej dla dzielnicy [...] położonym przy ul. [...] oraz Punktami Agencji Służby Społecznej. Niewątpliwie zatem organ I instancji winien był wyjaśnić wszystkie kwestie niezbędne do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Nie czyniąc tego organ I instancji naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa), które to naruszenie mogło mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy, a także naruszył art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Sąd. Zdaniem Sądu orzekającego w rozpatrywanej sprawie, wobec stwierdzonych naruszeń prawa przez organ I instancji, Kolegium prawidłowo uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi w celu wywiązania się przez ten organ z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego i po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego dokonanie analizy jego zgodności z hipotezą konkretnej normy prawa materialnego. Prawidłowe jest również stanowisko organu odwoławczego, że ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinny, zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa, znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Jednocześnie wyjaśnić należy, że Sąd bada jedynie, czy organ administracji wydając decyzję w konkretnej sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W kompetencjach Sądu nie leży natomiast dokonywanie merytorycznej oceny zasadności wniosku skarżącego oraz powodów, dla których organ we wcześniejszych decyzjach, które nie są przedmiotem niniejszego postępowania, podjął takie a nie inne rozstrzygnięcia. Dodatkowo podkreślić należy, że zaskarżona przez P. C. decyzja organu odwoławczego jest dla niego korzystna. W jej wyniku uchylona została bowiem niekorzystna dla skarżącego decyzja organu I instancji, a wniosek skarżącego o przyznanie pomocy w formie biletu kredytowego zostanie ponownie rozpatrzony. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) orzekł jak w sentencji.