I SA/Wa 51/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2010 r. nr [...]odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] grudnia 2008 r. nr [...] dotyczącej ustalenia opłaty rocznej dla nieruchomości położonej w Z., przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha będącej w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lutego 2003 r. nr [...] przekazał nieodpłatnie w trwały zarząd na czas nieoznaczony Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad zabudowaną nieruchomość Skarbu Państwa położoną w Z., przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Decyzja ta stała się ostateczna. Prezydent Miasta Z. decyzją z [...] grudnia 2008 r. nr [...] orzekł o ustaleniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L. opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomości położonej w Z., przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Pismem z 15 lutego 2010 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, złożyła do Wojewody [...] o wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] grudnia 2008 r. Jako podstawę wskazała przepis art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Pismem z 16 marca 2010 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] grudnia 2008 r. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] grudnia 2008 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad złożyła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2010 r. podnosząc, iż w niniejszej sprawie zapadła decyzja ostateczna, natomiast zmienione przepisy prawa nie przewidują możliwości wydania decyzji o opłatach w stosunku do ustanowionego nieodpłatnie trwałego zarządu. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Organ wyjaśnił, że zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 kpa następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy. Minister Infrastruktury podkreślił, że przy ocenie tożsamości sprawy trzeba uwzględnić założenie ciągłości działania organów administracji publicznej, które na skutek reform funkcjonalnych lub strukturalnych przejmują zadania i kompetencje innych organów, co nie wpływa na trwałość wydanych już decyzji administracyjnych przy braku odmiennych postanowień ustawowych przepisów odrębnych. W ocenie organu dla niniejszej sprawy kluczowe jest ustalenie czy między decyzją Prezydenta Miasta Z. z [...] grudnia 2008 r. oraz decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2003 r. zachodzi tożsamość spraw. W związku z niezmienionym stanem faktycznym oraz identycznymi podmiotami, konieczne jest ustalenie czy nastąpiła zmiana przepisów prawa. Minister zauważył, że na podstawie obowiązujących, w dniu wydania przez Prezydenta Miasta Z. decyzji z [...] grudnia 2008 r., przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.) trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej ustanawiał właściwy starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (art. 45 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1), natomiast za nieruchomość oddaną w trwały zarząd pobiera się opłaty roczne (art. 82 ust. 1). Wyjątki od tej reguły są przewidziane w art. 60 oraz art. 60a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy, obowiązującym w dacie wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji z [...] lutego 2003 r. gospodarka nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, na potrzeby statutowe m.in. urzędów centralnych należała do ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego artykułu Minister właściwy do spraw administracji publicznej oddawał nieodpłatnie, w drodze decyzji, jednostkom organizacyjnym, o których mowa, w ust. 1, w trwały zarząd nieruchomości stanowiące zasób nieruchomości Skarbu Państwa, po uprzednim zawarciu porozumienia ze starostą, wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, określającego nieruchomości, które mają być z zasobu oddane tym jednostkom. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów, orzekał o przekazaniu nieruchomości Skarbu Państwa w trwały zarząd, który z mocy prawa był nieodpłatny. Jednakże w związku z nowelizacją (z 22 października 2007 r.) ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2007 r. Nr 173, poz. 1218), nastąpiła zmiana art. 60 ustawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utracił możliwość oddania w nieodpłatny trwały zarząd nieruchomości stanowiących rejony Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Skutkiem powyższego do ustanawiania trwałego zarządu nieruchomości oraz ustalania opłat z tym związanych mają, zdaniem organu, od 1 stycznia 2008 r. zastosowanie przepisy ogólne tj. art. 45 ust. 1 oraz art. 82 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Minister wskazał, że w związku z nowelizacją art. 60 ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiła zmiana stanu prawnego, która wpływa na zmianę przedmiotu sprawy, bowiem nowa regulacja prawna odmiennie ukształtowała kwestię odpłatności za trwały zarząd nieruchomościami ustanowiony na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, niż przepis obowiązujący w dacie wydania decyzji przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W konsekwencji tego Minister uznał, że nie zachodzi tożsamość sprawy rozstrzygniętej decyzjami Prezydenta Miasta Z. z [...] grudnia 2008 r. oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2003 r. Powyższe w ocenie organu odwoławczego daje podstawę do stwierdzenia, że decyzja Prezydenta Miasta Z. z [...] grudnia 2008 r. nie jest obarczona wadą określoną w art.. 156 § 1 pkt 3 kpa. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 82 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oddanie w trwały zarząd wiąże się z pobieraniem opłat rocznych, których wysokość ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Nieodpłatność trwałego zarządu ustanowionego na podstawie art. 60 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynikała wprost z tego przepisu, a zatem zmiana art. 60 ustawy skutkuje, że do przedmiotowej działki mają zastosowanie przepisy ogólne. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 3 kpa, poprzez uznanie braku tożsamości sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami i w konsekwencji błędne uznanie, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że decyzją z [...] lutego 2003 r. nabyła na czas nieokreślony prawo nieodpłatnego zarządu nieruchomością położoną w Z. przy ul. [...]. Na powyższej nieruchomości zlokalizowana jest siedziba Rejonu w Z. – terenowej jednostki organizacyjnej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L. Decyzja powyższa nie została w żadnej formie wyeliminowana z obrotu poprzez jej uchylenie czy wygaszenie. Następnie decyzją z [...] grudnia 2008 r. Prezydent Z. odmiennie niż w wyżej wskazanej decyzji ustalił procentową stawkę opłaty rocznej z tytułu zarządu i określił jej wysokość. Od decyzji tej skarżąca nie wniosła odwołania w przepisanym terminie. Jednakże powziąwszy wiadomość, że decyzje ustalające opłaty roczne za zarząd nieruchomościami oddanymi uprzednio w nieodpłatny zarząd były kwestionowane przez organy administracji publicznej (m.in. przez Wojewodę [...] – kopia decyzji w załączeniu do skargi) jak również przez sądy administracyjne (wyrok WSA w [...] sygn. akt [...] z [...] czerwca 2009 r.) skierowała do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Z. w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Skarżąca wskazała, że ten sam Wojewoda w sprawie dotyczącej identycznego stanu faktycznego i prawnego, lecz odnoszącego się do innego z rejonów GDDKiA (rejon w C.) orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji organu I instancji. Z kolei w odniesieniu do pozostałych czterech rejonów GDDKiA O/L. właściwe organy nie wydawały decyzji ustalających procentową stawkę opłaty rocznej z tytułu zarządu nieruchomościami zajętymi na potrzeby rejonów (na ich siedziby), słusznie uznając, że zasadę oddawania w zarząd nieruchomości Skarbu Państwa uregulowały kompleksowo wcześniej wydane decyzje, które nadal są w obrocie prawnym. Zdaniem skarżącej prawidłowa analiza art. 156 § 1 pkt 3 kpa w kontekście treści art. 60 ust. 2 ustawy (w brzmieniu obowiązującym [...] lutego 2003 r. – data wydania pierwszej decyzji o nieodpłatnym przekazaniu w trwały zarząd spornej nieruchomości przez MSWiA) jak i ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że w sprawie niniejszej zachodzi sytuacja powodująca nieważność decyzji z 2008 r., bowiem sprawa będąca przedmiotem tej decyzji została rozpoznana inną decyzją, a ustawodawca nie przewidział możliwości uchylania decyzji o oddaniu w zarząd nieruchomości wydanych w oparciu o przepisy ustawy sprzed zmiany prawa dokonanej w roku 2007 i 2008. Skarżąca podkreśliła, że gdyby przyjąć, że decyzja Prezydenta Z. z [...] grudnia 2008 r. jest prawidłowa – to wobec nieuchylenia poprzedniej decyzji wydanej wprawdzie przez inny organ, lecz regulującej ten sam zakres sprawy zarządu nieruchomością przy ul. [...] w Z., równolegle funkcjonować będą w obrocie prawnym dwie decyzje administracyjne, wykluczające się nawzajem. Taki stan rzeczy jest niezgodny z prawem, bowiem zgodnie z art. 16 kpa obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy dopuszczalne było wydanie dwóch kolejno po sobie następujących decyzji rozstrzygających odmiennie co do tej samej nieruchomości w tym samym stanie faktycznym między tymi samymi stronami, tylko dlatego, że zmianie uległy przepisy prawa. Inaczej mówiąc, czy organ nie uwzględniając obowiązywania decyzji pierwotnej może wydać nową decyzję, tak jakby tej decyzji pierwotnej nie było w obrocie prawnym, i to nawet wtedy, gdy z decyzji pierwotnej strona nabyła uprawnienia. Tak właśnie postąpił Prezydent Miasta Z. wydając decyzję z [...] grudnia 2008 r. ustalającą obowiązek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad ponoszenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu do tej samej nieruchomości, co do której decyzją pierwotną z [...] lutego 2003 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji orzekł o ustanowieniu nieodpłatnego trwałego zarządu. Z kolei organ nadzoru uznał decyzję Prezydenta Miasta Z. jako zgodną z prawem materialnym i procesowym argumentując, że zmieniły się przepisy prawa materialnego - i w tym nowym stanie prawnym możliwe jest inne rozstrzyganie tego samego zagadnienia w porównaniu z decyzją pierwotną. To rozumowanie jest wadliwe. Organ nie uwzględnił faktu, że ze zmienionych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym z przepisu art. 60 ustawy, ani z przepisów nowelizujących, nie wynika, aby skutki zmian prawnych miały odnosić się do nieodpłatnych trwałych zarządów ustanowionych przed ich wejściem w życie. Jeżeli ustawodawca miałby zamiar ingerować w treść praw nabytych z decyzji wydanych pod rządami przepisów dotychczasowych, to w sposób jednoznaczny dałby temu wyraz w przepisach szczególnych, zwłaszcza w przepisach przejściowych (np. uczynił tak w art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej). Dopiero w sytuacji, gdy nowa regulacja prawna ex lege pozbawia strony praw nabytych z decyzji ostatecznych albo stwarza podstawy prawne do ich zmiany, cofnięcia lub ograniczenia, dopuszczalne jest inne ukształtowanie praw i obowiązków tych stron. Skoro takiej szczególnej normy prawnej nie ma w ustawie, to obowiązuje zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa). Niezasadne jest stanowisko organu nadzoru, że nowelizacja art. 60 ustawy o gospodarce nieruchomościami wpłynęła na zmianę przedmiotu sprawy, gdyż - jak organ wskazał - odmiennie ukształtowana została kwestia odpłatności za trwały zarząd. Nowa regulacja prawna z art. 60 ustawy może dotyczyć jedynie tych podmiotów, w stosunku do których nie były wydane decyzje w kwestii nieodpłatności za zarząd albo gdy decyzja o nieodpłatnym zarządzie została usunięta z obrotu prawnego, chyba że - jak wyżej wskazano - przepisy szczególne lub przejściowe stanowią inaczej. Inne rozumienie niż wyżej przedstawione prowadziłoby do absurdalnych wniosków nie dających się pogodzić z zasadą praw wcześniej nabytych i stabilnością porządku prawnego. Nowa sprawa niewątpliwie zachodzi wówczas, gdy w obrocie prawnym znajduje się np. decyzja odmowna wydana na podstawie dotychczasowych przepisów, a zmienione przepisy umożliwiają wydanie decyzji pozytywnej na podstawie zmienionych przesłanek. W takim przypadku nie można mówić o tożsamości roszczeń, skoro takiego roszczenia w ogóle nie było w poprzednim stanie prawnym. Trzeba dodać, że na podstawie nowych przepisów każdy ich adresat nabywa potencjalne uprawnienie do pozytywnego rozpatrzenia sprawy. W niniejszej sprawie taki przypadek nie zachodzi. Zatem, jak wyżej wskazano, nie można podzielić stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej, że skoro zmienił się stan prawny w ten sposób, że organ dotychczasowy stracił kompetencje w przedmiotowej materii, to decyzje legalnie wydane przez ten organ nie tylko nie wywołują już skutków prawnych, a nawet mogą być zastępowane rozstrzygnięciami wydawanymi przez organ aktualnie właściwy w innym kierunku niż decyzje nadal pozostające w porządku prawnym. Powyższe stanowisko nie ma odzwierciedlenia w żadnym z przepisów prawa materialnego, w tym także w przepisach wskazanych w zaskarżonej decyzji, a ponadto jest ono niezgodne z art. 16 § 1 kpa. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], sygn. akt [...] (nie publ.), w którym orzeczono nieważność decyzji Wojewody [...] w przedmiocie ustalenia rocznej opłaty z tytułu trwałego zarządu, wydanej w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostawała pierwotna decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ustanawiająca na rzecz GDDKiA nieodpłatny trwały zarząd. Z przyczyn wyżej wskazanych zasadny jest zarzut skargi naruszenia przez organy nadzoru przepisu art. 156 § 1 pkt 3) kpa., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę wszystkie wyżej omówione okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy. Ponownie rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu .