I SA/Wa 510/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2009 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Gminy C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1996 r., nr [...], stwierdził, że nieruchomość położona w miejscowości W., oznaczona w ewidencji gruntów nr [...] nie stała się z mocy prawa mieniem komunalnym Gminy C. Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowił art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Wojewoda w uzasadnieniu decyzji wskazał, że działka nr [...] leży na terenie [...] Parku [...], będącego jednostką budżetową podporządkowaną Ministrowi Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Zadania ochrony przyrody - na podstawie ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492) - należą do organów administracji rządowej, tj. Ministra Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnych, Wojewody i dyrektora parku (będącego organem administracji specjalnej w zakresie ochrony przyrody). Z tej też przyczyny przedmiotowa działka - jako mienie służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej - podlegała wyłączeniu spod komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły [...] Sp. z o.o. w S. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z dnia [...] stycznia 1997r., nr [...] stwierdziła, że odwołanie [...] Sp. z o.o. w S. jest niedopuszczalne, ponieważ zostało wniesione przez organ nie będący stroną postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada1997 r., sygn. akt I SA 496/97 oddalił skargę na ww. postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1997 r. Następnie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r. wystąpiła Gmina C. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r. Minister uznał, że przedmiotowa decyzja nie jest obarczona żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ administracji publicznej do stwierdzenia jej nieważności, a w szczególności wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa) - jak podniesiono we wniosku o stwierdzenie nieważności. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Gmina C. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. – uznając, że zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy są bezpodstawne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina C. wnosiła o uchylenie obu decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła : 1) naruszenie prawa materialnego – art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie ww. przepisu wyrażające się w przyjęciu, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r. nie była dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością, polegającymi na: • naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych polegającym na przyjęciu, że sam fakt położenia nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa na terenie Parku [...] oznacza, że nieruchomość ta wykorzystywana jest przez Park [...], co wyłącza możliwość jej komunalizacji, • naruszeniu prawa procesowego - art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez nie ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie zbadania prawnego i faktycznego stanu działki nr [...] na dzień badania przesłanek komunalizacji tj. 27 maja 1990 r. oraz brak jakiegokolwiek postępowania dowodowego w tym zakresie, 2) naruszenie art.7 k.p.a., art.77 k.p.a. oraz art.107 k.p.a. poprzez: • nie przeprowadzenie postępowania w całości, w szczególności w zakresie badania rażącego naruszenia przepisów proceduralnych wskazanych przez wnioskodawcę do jakich doszło w toku postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r., • nie przeprowadzenie wnioskowanych przez skarżącą dowodów - w szczególności z zeznań świadków, 3) naruszenie art. 89 k.p.a. poprzez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej przez organ nie prowadzący postępowania - Wojewodę [...], 4) naruszenie art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 §3 k.p.a. poprzez nie wyłączenie Pana G. Z. - Dyrektora Departamentu Administracji Publicznej od udziału w postępowaniu przeprowadzonym z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie - podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna - choć nie wszystkie jej zarzuty Sąd podzielił. W pierwszej kolejności należało rozpatrzyć zarzut skargi odnoszący się do naruszenia przepisów postępowania - w tym art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ze względu na to, że nad ministrem (samorządowym kolegium odwoławczym) nie ma już żadnego organu wyższego stopnia ustawodawca w art. 127 § 3 k.p.a. - dla zachowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - przewidział wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam organ. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Ten środek prawny posiada wszelkie cechy odwołania, za wyjątkiem cechy dewolutywności. Nie może być żadnych wątpliwości co do tego, że jeżeli dana osoba brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, to w przypadku, gdyby osoba ta rozpoczęła pracę w organie wyższego stopnia - byłaby z mocy prawa na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłączona od udziału w postępowaniu odwoławczym w tej sprawie. Nie do przyjęcia jest twierdzenie, że powyższy przepis nie ma zastosowania do uregulowanego w art. 127 § 3 k.p.a. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Według art. 24 § 1 i art. 25 § 1 k.p.a. osoba piastująca funkcję ministra musi być traktowana tak samo, jak każdy inny pracownik organu administracji. Podlega więc wyłączeniu na takich samych zasadach, jak wszyscy inni merytoryczni pracownicy swego urzędu. Zasada prawdy obiektywnej uzasadnia stosowanie przepisu art. 24 § 3 k.p.a. do wszystkich osób zatrudnionych w urzędzie rozumianym jako biurze organu administracyjnego, a więc także do osoby wykonującej funkcję tego organu. Pogląd ten może mieć zastosowanie także do wyłączenia z mocy prawa - w tym również na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W sytuacji, w której piastun funkcji ministra wydał w sprawie decyzję w charakterze organu pierwszej instancji, będzie on wyłączony od powtórnego rozpatrzenia sprawy w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. - co nie oznacza, że w takim przypadku nastąpiłoby wyłączenie ministra jako organu administracji. Wyłączona bowiem jest osoba piastująca funkcję organu administracji, a nie sam organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. II OSK 213/06, niepubl.). Ugruntowane jest też stanowisko doktryny postępowania administracyjnego, iż art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (np. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz C.H. Beck Warszawa 2008 s. 188). Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wykładni pojęcia "wydanie decyzji w niższej instancji" w wyroku z dnia 24 maja 1983 r. sygn. I S.A. 1714/82 (ONSA 1983, z. 1, poz. 35) stwierdził, że pracownik naczelnego organu administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, nie może otrzymać upoważnienia do ponownego jej rozstrzygnięcia na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymująca w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. wydana została z naruszeniem przedstawionych wyżej uregulowań. Decyzję tę z upoważnienia Ministra podpisał G. Z., chociaż stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. podlegał wyłączeniu - ponieważ uczestniczył w rozpoznaniu sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Doszło więc do naruszenia wskazanego przepisu i mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji z powyższego powodu oznacza, że przedwczesne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Rozpoznając po raz kolejny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).