I SA/Wa 510/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Tomasz Szmydt Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2015 r. sprawy ze skargi E. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia w formie zasiłku celowego za nienależnie pobrane w części 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczeń z opieki społecznej za nienależnie pobrane, zobowiązania do ich zwrotu oraz odmowy odstąpienia od obowiązku zwrotu świadczeń nienależnie pobranych. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] r., w trakcie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, E. F. wniosła o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności, leków, częściowe pokrycie rachunków za energię elektryczna i zakup bojlera na ciepłą wodę. Jednocześnie poinformowała, że w [...] r. odbędzie się rozprawa z jej wniosku o wypłatę zaległego zasiłku chorobowego z ZUS, dołączając zawiadomienie o terminie rozprawy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent W. udzielił E. F. pomocy w postaci zasiłku celowego w wysokości [...] zł przeznaczonego na zakup żywności i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Wskazał, że wypłata będzie zrealizowana do dnia [...] r. na konto bankowe wnioskodawczyni. W toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w dniu [...] r. organ powziął informację, że E. F. otrzymuje rentę z tytułu niezdolności do pracy w wysokości [...] zł. Pismem z dnia [...] r. Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy W. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o udzielenie informacji od kiedy E. F. pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Pismem z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, I Oddział w Warszawie poinformował, że E. F. pobiera rentę z tytułu niezdolności do pracy od dnia [...] r. Jednocześnie przesłał kopię decyzji z dnia [...] r. przyznającą E. F. od dnia [...] r., tj. od dnia zaprzestania pobierania zasiłku chorobowego, rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy przysługującą do dnia [...] r. Jednocześnie w decyzji tej wskazano, że należność za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. w wysokości [...] zł netto zostanie przekazana na rachunek bankowy E. F. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydenta W. wznowił postępowanie zakończone decyzją własną nr [...] z dnia [...] r. wobec powzięcia wiadomości o pobieraniu przez E. F. renty z tytułu niezdolności do pracy na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent W. uchylił decyzję własną [...] z dnia [...] r. o przyznaniu zasiłku celowego w wysokości [...] zł przeznaczonego na zakup żywności i przyznał zasiłek celowy na ten cel w wysokości [...] zł wskazując jednocześnie, że pomoc zrealizowana zgodnie z decyzją z [...] r. tj. do [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] stwierdziło wniesienie przez E. F. odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. z uchybieniem terminu. Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 725/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent W. uznał za nienależnie pobraną kwotę [...] zł z kwoty świadczenia przyznanego decyzją nr [...] z dnia [...] r. (w formie zasiłku celowego w kwocie [...] zł na zakup żywności), odmówił odstąpienia od żądania zwrotu świadczenia nienależnie pobranego oraz zobowiązał E. F. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w wysokości [...] zł w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się decyzji. Organ wskazał, że na skutek uchylenia decyzji z dnia [...] r. i przyznaniu zasiłku celowego w wysokości [...] zł, różnica pomiędzy kwotą wypłaconą a przyznaną decyzją z dnia [...] r. w wysokości [...] zł stanowi świadczenie nienależne, które podlega zwrotowi. Organ wskazał, że ma świadomość, że zwrot nienależnie pobranego świadczenia stanowić będzie dla E. F. pewną uciążliwość, jednakże jej sytuacja nie uzasadnia odstąpienia od zobowiązania do tego zwrotu. Organ podkreślił, że nie może być uznany za szczególnie uzasadnioną okoliczność fakt, że mąż E. F. ubiega się o orzeczenie przez ZUS zdolności do zatrudnienia, jak również posiadany przez E. F. status osoby niepełnosprawnej. Orzeczenie o czasowej niezdolności do pracy nie wyklucza możliwości podjęcia pracy zarobkowej. Ponadto dla oceny odmowy odstąpienia od zwrotu, dla organu, ma fakt, że E. F. zataiła fakt pobierania renty. Odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. wniosła E. F. wnosząc o jej uchylenie i odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia nienależnie pobranego. Wskazała, że nie stać jej na zwrot ww. kwoty, albowiem łączny dochód jej 3 osobowej rodziny wynosi [...] zł. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczeń z opieki społecznej za nienależnie pobrane, zobowiązania do ich zwrotu oraz odmowy odstąpienia od obowiązku zwrotu świadczeń nienależnie pobranych. W uzasadnieniu organ wskazał, że ostateczne uchylenie decyzji z dnia [...] r. decyzją z dnia [...] r. i przyznanie świadczenia w wysokości [...] zł w formie zasiłku celowego na zakup żywności ma ten skutek, że świadczenie w wysokości [...] zł z kwoty [...] zł stało się świadczeniem nienależenie pobranym. Zgodnie z art. 98 ustawy o pomocy społecznej świadczenie nienależnie pobrane podlega zwrotowi. Przepis ten nie daje organowi swobody decyzyjnej. Jedyną kwestią podlegającą ocenie w postępowaniu o stwierdzenie świadczenia za nienależnie pobrane jest ocena czy nie zostały spełnione przesłanki z art. 104 ust. 1 tej ustawy. Kolegium wskazało, że odpowiednie stosowanie tego przepisu oznacza, że jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w szczególności jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Kolegium podniosło, że organowi I instancji znana jest sytuacja rodzinna E. F., jednakże nie jest ona szczególna na tle innych rodzin otrzymujących świadczenia z pomocy społecznej, jak również osób, wobec których wydano decyzje o świadczeniach nienależnie pobranych. Jednocześnie Kolegium podniosło, że na ocenę skarżącej wpływa również fakt, że E. F. była poinformowana i pouczona o obowiązku zgłaszania wszelkich okoliczności mających wpływ na wysokość uzyskiwanych świadczeń oraz na samo prawo do ich uzyskania. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. F.. Wskazała, że nie ma z czego zapłacić, a o jej sytuacji finansowej może świadczyć fakt, że stale korzysta z pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślenia wymaga, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu kontrolowana decyzja podlega uchyleniu z uwagi na naruszenie przez organy art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej jako "ustawa o pomocy społecznej"). Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia był przepis art. 98 ustawy o pomocy społecznej, stanowiący, iż świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny oraz, że art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Bez wątpienia na skutek wydania decyzji z dnia [...] r. nr [...] przez Prezydenta W. był taki, że świadczenie wypłacone skarżącej w wysokości [...] zł stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą przyznaną decyzją tego organu z dnia [...] r., a przyznaną decyzją z dnia [...] r. ([...]-[...]=[...] zł). Powyższe obligowało zatem organ do wydania decyzji stwierdzającej, że ww. kwota [...] zł stanowi świadczenie nienależne. Jednakże, wobec odesłania do art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, wydając decyzję w oparciu o treść art. 98 ww. organ musi rozważyć, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania takiego zwrotu, umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia jej na raty. Decyzja wydawana na podstawie tego przepisu ma bez wątpienia charakter uznaniowy, jednakże przy wydawaniu takiej decyzji organ zobowiązany jest do stosowania nakazów wynikających z art. 7 k.p.a. Już w wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/81 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż w sprawach, w których organ działa w ramach uznania administracyjnego zakres swobody, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7 i innych przepisach k.p.a. Zasada wyrażona w art. 7 oznacza, że treść i zakres słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów administracji sięgają do granic kolizji z interesem społecznym. Zasada ta odnosi się w równym stopniu do wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących "załatwieniu sprawy" (ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż w sytuacji w której organy pomocy społecznej wyjaśnią wszelkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia z zachowaniem art. 7, 77 §1 i 80 K.p.a. i w sposób przekonujący uargumentują swoją decyzję, wydaną w ramach przysługującego im uznania zgodnie z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, to sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności. Analizując akta administracyjne sprawy Sąd stwierdza wręcz, że po dniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia wysokości i sposobu zwrotu nienależenie pobranego świadczenia z dnia [...] r. organ I instancji nie podjął w ogóle żadnych czynności mających na celu zebrania materiału dowodowego dotyczącego wystąpienia przesłanek z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, a tym samym organy nie uwzględniły całokształtu okoliczności sprawy i nie załatwiły sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W uzasadnieniach kontrolowanych decyzji nie ma odniesienia się organów do sytuacji skarżącej na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. W decyzji organu I instancji została jedynie przeanalizowana sytuacja skarżącej w zakresie otrzymywanego dochodu, jednakże dotycząca [...] r. W odniesieniu do obecnej sytuacji skarżącej organ I instancji poprzestał na stwierdzeniu, że ma świadomość, że zwrot będzie stanowił pewną uciążliwość, zaś organ II instancji poprzestał na stwierdzeniu, że organowi I instancji znana jest sytuacja rodziny F., a także że nie jest kwestionowanym, że jest ona trudna. Tymczasem organ II instancji w ogóle nie odniósł się do faktu podnoszonego przez skarżącą w odwołaniu, iż uzyskuje ona dochód w postaci [...] zł na [...] osoby, w tym również na [...] miesięczne dziecko. Jednocześnie większość uzasadnienia w zakresie odmowy odstąpienia od zwrotu dotyczy faktu, który pozostaje bez znaczenia dla treści art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, a mianowicie okoliczności stanowiących podstawę do wydania decyzji z dnia [...] r., a zatem stwierdzenia faktu zatajenia dochodu otrzymywanego przez skarżącą w postaci renty z tytułu niezdolności do pracy. Należy zatem wskazać, że regulacja art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wyraźnie nakazuje zbadanie czy: 1) żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub 2) niweczyłoby skutki udzielanej pomocy. Jednocześnie Sąd stwierdza niekonsekwencję organów w twierdzeniach. Jeżeli bowiem organy stwierdzają, że sytuacja skarżącej jest trudna, a zwrot nienależnie pobranego świadczenia stanowić będzie "pewne obciążenie" to w takiej sytuacji, z uwagi na ww. przepis art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej organy mogą skorzystać z uprawnień wskazanych w tym przepisie tj. odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Jednocześnie organ winien mieć na uwadze, że wydając decyzję w oparciu o ww. przepis organ winien odnieść się również do kwestii dotyczącej zniweczenia skutków udzielonej pomocy. Należy przy tym wskazać, że dodatkowe dochody, poza rentą, jakie mogą być uzyskiwane przez skarżącą to np. zasiłki celowe. Taki charakter ma również zasiłek przyznawany na podstawie art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). Ustawa ta bowiem w art. 7 odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o pomocy społecznej, a to oznacza, że zasiłek przyznawany jest na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Powyższa kwalifikacja świadczenia znajduje potwierdzenie w § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 25, poz. 1862 ze zm.), który wprost pomoc w formie świadczenia pieniężnego nazywa zasiłkiem celowym. W takiej sytuacji negatywne załatwienie żądania skarżącej może powodować stan, w którym będzie ona obowiązana do zwrotu środków pieniężnych uzyskanych na dożywianie lub inny uzasadniony cel, przewidziany w art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Spowoduje to zatem stan, o którym mowa w art. 104 ust. 4 ustawy, czyli zostaną zniweczone skutki udzielonej pomocy. Rozpoznając ponownie sprawę organy zobowiązane będą do przeprowadzenia postępowania dowodowego, zgodnie z art. 7, 77§ 1 i 80 k.p.a. w zakresie wystąpienia przesłanek z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, a wydając decyzję zastosują się do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadniając w sposób wyczerpujący w oparciu o tak zgromadzony materiał wydane rozstrzygnięcie. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.