I SA/Wa 511/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Kleiber Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch Asesor WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2005 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., po rozpatrzeniu wniosku K. K., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta O. z dnia [...] listopada 1987 r. w części dotyczącej wywłaszczenia na cele budowy drogi regionalnej [...] nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętęj Kw [...], i odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł. Decyzją z dnia [...] listopada 1987 r. Naczelnik Miasta O. w pozycji 3 orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej Kw [...], położonej w O., ustalając jednocześnie odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł. W decyzji jako właściciela działki [...] wskazano J. K. syna L. i M.. Wywłaszczenie nastąpiło na cele budowy drogi regionalnej [...], zgodnie z decyzją lokalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1985 r. Decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, z późn. zm.). Na decyzji jest umieszczona klauzula, że stała się ona ostateczna z dniem 7 stycznia 1988 r. Pismem z dnia 26 maja 2003 r. K. K. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta O. z dnia [...] listopada 1987 r. w części dotyczącej pozycji 3, wskazując na naruszenie prawa przez wydanie decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu w stosunku do osoby zmarłej. J. K. zmarł [...] kwietnia 1986 r., natomiast postanowienie spadkowe po nim zostało wydane przez Sąd Rejonowy dla K. w dniu [...] marca 2002 r. sygn.akt I Ns [...]. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta O. z dnia [...] listopada 1987 r. w części dotyczącej pozycji 3 Wojewoda [...] stwierdził, że ze względu na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określoną w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ orzekający na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy, zobligowany jest wykazać, że sporna decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wskazać przepis, który został rażąco naruszony i dokonać oceny dlaczego to naruszenie zakwalifikował jako rażące. W tym stanie prawnym, rozpatrując sprawę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1987 r. organ pierwszej instancji stwierdził, że akta archiwalne dotyczące przedmiotowego wywłaszczenia zawierają jedynie decyzję o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia [...] listopada 1987 r. oraz dokumentację geodezyjną z zasobów ewidencji gruntów i budynków, nie mającą w niniejszej sprawie istotnego znaczenia. Brak jest natomiast: wniosku wywłaszczeniowego, zwrotnych potwierdzeń odbioru oferty w sprawie dobrowolnego nabycia nieruchomości, jak i samej oferty, decyzji lokalizacyjnej, protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, opinii biegłego na temat wartości nieruchomości. Nie jest więc możliwe dokonanie pełnej weryfikacji zgodności z prawem całego postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego. Konieczne jest ograniczenie działania organu do zakresu wyznaczonego przez dostępny materiał dowodowy stanowiący jedynie decyzję o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Bezspornym faktem jest, że J. K., jako właściciel działki nr [...] o pow. [...] ha, objętej Kw [...], nie żył w dniu wydania weryfikowanej decyzji, o czym świadczą dokumenty dołączone do wniosku o stwierdzenie nieważności. Organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe, przy ustalaniu praw do wywłaszczanej nieruchomości, korzysta z zapisów w księgach wieczystych oraz dokumentacji znajdującej się w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, właściciel nieruchomości obowiązany jest do ujawnienia swego prawa w istniejącej księdze wieczystej. Podobny obowiązek ciążył na właścicielu nieruchomości na podstawie z art. 10 ust. 1 ówcześnie obowiązującego dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków. Fakt niedopełnienia obowiązku nałożonego przez prawo na spadkobiercę J. K., uniemożliwił organowi dokonanie właściwych ustaleń. Zgodnie bowiem z art. 54 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości organ właściwy do spraw wywłaszczenia pozyskiwał informacje o właścicielach nieruchomości objętej postępowaniem wywłaszczeniowym z danych zawartych w księgach wieczystych lub zbiorach dokumentów bądź z zapisów w ewidencji gruntów i budynków. Przepis art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece stanowi, że domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Wskazany wyżej brak dokumentacji archiwalnej uniemożliwił dokonanie stosownych ustaleń, a w szczególności brak jest możliwości ustalenia czy postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze poprzedzające wydanie spornej decyzji było przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Przede wszystkim nie jest możliwe ustalenie czy organ prowadzący postępowanie w ogóle wiedział o śmierci J. K., a tym samym czy istniały podstawy do ustalania przez ten organ spadkobiercy zmarłego. Tak samo, z uwagi na brak zwrotnych potwierdzeń odbioru, niewiadomym jest czy korespondencja kierowana do J. K. była odbierana pod wskazanym adresem i kto ją odbierał. Same zapisy zawarte w weryfikowanej decyzji, świadczące o konieczności uregulowania stanu prawnego wywłaszczanej nieruchomości, nie muszą wskazywać na okoliczność, że organowi znany był fakt śmierci osoby ujawnionej w księdze wieczystej jako właściciel. Niezależnie od powyższego, odnosząc się do zarzutu pozbawienia stron możliwości wzięcia udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym, Wojewoda [...] podkreślił, że niedopuszczenie stron do udziału w postępowaniu stanowi podstawę wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można natomiast powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie stron możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może być uznane zarazem za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Celem wywłaszczenia była budowa drogi regionalnej [...], zgodnie z powołaną w uzasadnieniu weryfikowanej decyzji decyzją lokalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1985 r., co wypełniło dyspozycję art. 54 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który nakazywał do wniosku o wywłaszczenie dołączyć decyzję lokalizacyjną. Ponadto bezspornie budowa drogi publicznej stanowi realizację celu użyteczności publicznej, a zatem wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 wspomnianej ustawy. Można jedynie nadmienić, że o poprawności przedstawionych wniosków świadczy sam fakt zrealizowania na spornej nieruchomości drogi publicznej znajdującej się w wykazie dróg krajowych pod poz. [...]. Wojewoda [...] nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest bowiem możliwe jednoznaczne ustalenie, czy przy wydawaniu weryfikowanej decyzji doszło do naruszenia prawa i czy było to naruszenie w stopniu rażącym. Zgromadzony w sprawie, szczątkowy materiał dowodowy, nie daje podstaw do stwierdzenia, że przy wydaniu kwestionowanej decyzji w rażący sposób naruszono prawo. Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania K. K. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ drugiej instancji podniósł, że kwestionowana decyzja jako właściciela nieruchomości wskazuje J. K. i jemu przyznaje odszkodowanie do czasu uregulowania stanu prawnego nieruchomości, bowiem w tym czasie użytkownikiem nieruchomości była T. S., która miała stan prawny uregulować. Nie można zatem twierdzić, że decyzja została skierowana do osoby zmarłej, bowiem uprawnionym z tej decyzji była osoba na rzecz której miał zostać uregulowany stan prawny wywłaszczonej nieruchomości. Do tego czasu odszkodowanie zostało złożone do depozytu sądowego. Jak wynika natomiast z postanowienia spadkowego Sądu Rejonowego dla K. z dnia [...] marca 2002 r. sygn. akt [...] J. K. zmarł w dniu [...] kwietnia 1986 r., jednak w dniu wydania decyzji nie było po nim przeprowadzone postępowanie spadkowe, nie byli zatem ujawnieni w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości jego następcy prawni. Skoro zatem następcy prawni nie zadbali na czas z ujawnieniem swoich praw w księdze wieczystej to organ prowadzący postępowanie nie mógł wiedzieć o śmierci właściciela. Do ujawnienia takiego prawa każdoczesny właściciel był zobowiązany zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Kwestionowana decyzja obejmująca bardzo wiele nieruchomości i realizująca cel budowy drogi ogólnokrajowej była ponadto wywieszona na tablicy ogłoszeń, a zatem postępowanie wywłaszczeniowe nie mogło ujść uwadze właścicielom nieruchomości, którzy mieli możliwość poinformowania o istotnych dla sprawy okolicznościach. Skoro zatem organ wywłaszczeniowy wskazał właściciela według księgi wieczystej to znaczy, że nie był poinformowany o śmierci właściciela. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu drugiej instancji, brak jest podstaw do uznania, że organ orzekający o wywłaszczeniu nieruchomości dopuścił się rażącego naruszenia prawa, a więc takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami. W trakcie postępowania nadzorczego nie stwierdzono również, aby badana decyzja naruszyła pozostałe przesłanki z art. 156 §1 k.p.a. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r. złożyła K. K., wnosząc o jej uchylenie. W ocenie strony skarżącej decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa. Bezspornym jest, że w dacie wydania decyzji z [...] listopada 1987 r. przyjęty jako strona J. K. nie żył. Twierdzenia Wojewody [...] oraz Ministra Infrastruktury, że T. S. będąca użytkownikiem wywłaszczonej nieruchomości, miała regulować stan prawny, nie uprawnia do przyjęcia, że organ właściwie ustalił strony postępowania. Twierdzenie i powoływanie, że zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece każdy właściciel obowiązany jest do ujawnienia swoich praw w księdze wieczystej, nie zwalnia organu administracji z obowiązku dopełnienia wymogów postępowania i zagwarantowania stronie jej udziału w postępowaniu. Przyjęcie tezy, iż organ wywłaszczeniowy nie był poinformowany o śmierci właściciela, gdyż wskazał właściciela według ksiąg wieczystych, nie może być przyjęty jako zasadny dla oceny legalności i praworządności działania organu wywłaszczeniowego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie jest uzasadniona. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. naruszono przepisy postępowania, które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Żądanie strony skarżącej dotyczące wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powoduje, że niezależnie od podniesionych przez stronę okoliczności właściwy organ ma obowiązek zbadać, czy zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Kwestionowana decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości zapadła na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, z późn. zm.). Z przepisów tej ustawy wynika jednoznacznie, że w postępowaniu wywłaszczeniowym powinni brać udział właściciele nieruchomości, chodzi w nim bowiem o pozbawienie w trybie administracyjnym prawa własności nieruchomości. Stosownie do art. 53 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Terenowy organ administracji państwowej może przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczy zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy. W myśl art. 54 ust. 1 powołanej ustawy wniosek o wywłaszczenie powinien m. in. określać: - osobę właściciela lub posiadacza nieruchomości, jeżeli nie jest nim właściciel oraz - wyniki rokowań prowadzonych przez wnioskodawcę o odstąpienie nieruchomości, a także inne okoliczności uniemożliwiające zawarcie umowy. Naczelnik Miasta O. wskazując zmarłego J. K. jako właściciela wywłaszczonej nieruchomości oraz jako osobę uprawnioną do odszkodowania z tytułu tego wywłaszczenia, czyniąc go tym samym adresatem decyzji z dnia [...] listopada 1987 r., nie mógł spełnić wymogów zawartych w powołanych wyżej przepisach ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Decyzja stwierdzająca wywłaszczenie nieruchomości jak każda inna decyzja administracyjna jest wydawana w sprawie indywidualnej i musi mieć konkretnego adresata, mogącego być podmiotem praw i obowiązków. Z powyższego wynika, że J. K. jako osoba zmarła nie mógł być stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia z dnia [...] listopada 1987 r., bowiem z chwilą śmierci utracił zdolność prawną (art. 8 k.c. w związku z art. 30 § 1 k.p.a.). Wskazanie w decyzji z dnia [...] listopada 1987 r. J. K. jako właściciela wywłaszczonej nieruchomości oraz jako osobę uprawnioną do odszkodowania z tytułu tego wywłaszczenia oznacza w istocie, że organ wywłaszczeniowy orzekł w tej decyzji o prawach osoby zmarłej i uczynił tę osobę jej adresatem. Rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej osoby, która zmarła należy uznać za rażąco naruszające prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01; OSP 2004, nr 3, poz. 33). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca, tak jak w niniejszej sprawie, do odebrania prawa własności wbrew przesłankom powołanych wyżej przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, z późn. zm.). W przedmiotowej sprawie Minister Infrastruktury nie zbadał, czy przy wydawaniu decyzji Naczelnika Miasta O. z dnia [...] listopada 1987 r. zachowane zostały przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a w tym podane wyżej, których naruszenie powinno być traktowane jako rażące naruszenie prawa, naruszając tym samym art. 7, 77 i 80 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.