I SA/Wa 511/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: WSA Daniela Kozłowska WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2009 r. sprawy ze skargi M. W., M. G., G. P., M. W., A. G., A. B., M. S i A. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]czerwca 2008 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1998 r. Zaskarżone orzeczenie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy. Zabudowana nieruchomość [...]położona przy ul. [...], oznaczona nr hip. [...], stanowiąca własność M.M. i M. G., objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W dniu 4 października 1948 r. dotychczasowe właścicielki złożyły wniosek o przyznanie im prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości. Wniosek ten został rozpatrzony odmownie orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1951 r. z uwagi na fakt, że część budynku znajdującego się na gruncie przydzielona została [...] Zakładom [...] pod zakład [...]. Jednocześnie stwierdzono - na podstawie art. 8 ww. dekretu - przejście na własność Skarbu Państwa budynków położonych na przedmiotowym gruncie. Po rozpoznaniu odwołania decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1951 r. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej orzekło o utrzymaniu w mocy orzeczenia administracyjnego organu I instancji. Protokołem z dnia 3 grudnia 1951 r. przejęto nieruchomość na własność Skarbu Państwa, a następnie postanowieniem z dnia [...]lutego 1956 r. w księdze wieczystej nr [...] wpisany został Skarb Państwa jako właściciel. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]lutego 1992 r. nr [...] stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Dzielnicy W., a następnie Gminy B. Wnioskiem z dnia 25 lutego 1994 r. E. M., powołując się na następstwo prawne po byłej właścicielce nieruchomości M. M., wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1951 r., utrzymanego w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1951 r. - jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Po rozpoznaniu tego wniosku Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...]grudnia 1998 r. nr [...]stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...]listopada 1951 r. nr [...] utrzymująca w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] W. z dnia [...]sierpnia 1951 r. nr [...] w części dotyczącej sprzedanych lokali nr [...],[...],[...] , [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w budynku znajdującym się na gruncie przedmiotowej nieruchomości i praw z nimi związanych wydana została z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność. Prezes uznał, że zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy - gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Konstrukcja tego przepisu, zawarta w sformułowaniu "gmina uwzględni wniosek" wskazuje, że jeżeli zachodzi przesłanka określona w tym przepisie, to organ musi podjąć decyzję określoną przepisem prawa. Przesłanką tą jest zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. Wystąpienie tej przesłanki obligowało organ do ustanowienia prawa własności czasowej. Tymczasem organy obydwu instancji nie zbadały przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 2 ww. dekretu, a podstawą odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu uczyniły okoliczności nie mające doniosłości prawnej w rozumieniu tego przepisu, tj. fakt, że część budynku znajdującego się na gruncie przydzielona została [...] Zakładom [...] pod zakład [...]. W związku z tym zaszły przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji - z wyłączeniem sprzedanych lokali, co do których stwierdzono wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wobec uchylenia decyzji organu II instancji, do rozpoznania pozostało odwołanie od decyzji I instancji z dnia 18 sierpnia 1951 r. Po rozpoznaniu tego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] uchyliło orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1951 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W dniu 5 sierpnia 2005 r. wpłynął wniosek B. M., następnie w dniu 9 sierpnia 2005 r. wniosek M. T. oraz w dniu 10 sierpnia 2005r. - wniosek M., L. i J. M., o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nr z dnia [...] grudnia 1998 r. - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wnioskodawcy podnieśli, że organ nie umożliwił im czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym zakończonym w/w kwestionowaną decyzją z dnia [...] grudnia 1998r. - mimo, iż jako następcom prawnym byłej współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości przysługiwał im przymiot strony w tym postępowaniu. Następnie w dniu 3 kwietnia 2006 r. wpłynął wniosek właścicieli lokali wyodrębnionych w budynku przy ul. [...] - o dopuszczenie ich do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze strony oraz o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1998 r. Wnioskodawcy podnieśli, że organ nadzoru nie wziął pod uwagę faktu, iż z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] wystąpiła w dniu 4 października 1948 r. B. C., która nie była ani współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości, ani spadkobiercą którejkolwiek z byłych właścicielek - zatem wniosek dekretowy pochodził od osoby nieuprawnionej. Ponadto podniesiono, że istnieją podstawy, aby stwierdzić, iż widniejący na wniosku dekretowym podpis M. G. nie został przez nią własnoręcznie złożony. Wnioskodawcy zasugerowali, iż B. C. podpisała się na przedmiotowym wniosku zarówno swoim nazwiskiem, jak i nazwiskiem dotychczasowej współwłaścicielki nieruchomości przy ul. [...]. W związku z powyższym wniosek, o którym mowa w art. 7 dekretu, nie został skutecznie złożony przez legitymowany do tego podmiot, tym samym brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrywania sprawy przyznania prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego). Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Minister Budownictwa zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1998 r. - do czasu przedłożenia do akt sprawy prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po M. G. - byłej współwłaścicielce przedmiotowej nieruchomości lub dokumentu ustalającego, że M. G. i M. G. to ta sama osoba. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2005 r. Minister Budownictwa podjął postępowanie. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. Minister Infrastruktury - z uwagi na śmierć J. G., spadkobierczyni byłej współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości - zawiesił na podstawie art. 91 § 1 pkt 4 k.p.a. przedmiotowe postępowanie. Zaś postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja .2008 r. - wobec przedłożenia do akt sprawy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] marca 2008 r. sygn. akt I Ns [...] stwierdzającego, że spadek po J. G. nabyły dzieci: E. G. i J. G. - Minister Infrastruktury podjął zawieszone postępowanie. Następnie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. W uzasadnieniu orzeczenia organ podniósł, że, iż brak udziału M. M., L. M., J. M., M. T. oraz B. M. - mimo przysługującego im przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem przedmiotowej decyzji z dnia [...] grudnia 1998 r. - stanowi zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawę wznowienia postępowania, nie zaś przesłankę uzasadniającą wzruszenie kwestionowanej decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Stosowny wniosek w tym przedmiocie został złożony i będzie przedmiotem odrębnego postępowania. Organ podniósł też, że zarzut właścicieli lokali wyodrębnionych w budynku przy ul. [...], iż B. C. nie była uprawnioną do skutecznego złożenia wniosku dekretowego - jest chybiony. Z analizy akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości wynika, że B. C. była matką M. M. - byłej współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości oraz matką B. M. - spadkobiercy M. M. Zgodnie zaś z przepisami Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341) strona mogła być reprezentowana w postępowaniu administracyjnym przez najbliższą rodzinę. Nie ulega wątpliwości, że B. C. jako matka B. M. - osoby uprawnionej do złożenia wniosku o własność czasową - należała do kręgu osób najbliższych. Dodatkowym dokumentem potwierdzającym uprawnienie B. C. do działania w zastępstwie swojego syna B. M., jest odpis tytułu wykonawczego Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] grudnia 1945 r., sygn. akt [...] orzekającego o wprowadzeniu B. C. w posiadanie [...] części nieruchomości położonej przy ul. [...] róg ul. [...]. Organy nie mogły mieć zatem wątpliwości, co do istnienia uprawnienia do zastępowania B. M. przez jego matkę B. C. Ponadto organ uznał - analizując treść wniosku dekretowego - iż trudno zgodzić się z poglądem, że widniejące na nim podpisy zostały złożone przez jedną i tę samą osobę. Nie przemawia za tym ani charakter pisma, ani użyty przez podpisujące się osoby kolor atramentu. Z zarzutem tym kłóci się również fakt dokonania przez M. G. opłaty manipulacyjnej od przedmiotowego wniosku, czego potwierdzeniem jest znajdujące się w aktach własnościowych pokwitowanie wpłaty wystawione w październiku 1946 r. (data dzienna nieczytelna). Organ nie podzielił też zarzutu, iż fakt wniesienia odwołania od orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1951 r. przez pełnomocnika B. C. miałby świadczyć o tym, iż podpisy na wniosku dekretowym opatrzonym datą 15 maja 1948r. złożyła B. C. Przedmiotowe odwołanie z dnia 8 lutego 1957r. zostało napisane przez dwie różne osoby . Organ wskazał również, że złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej chociażby przez jednego spośród byłych współwłaścicieli nieruchomości [...] lub jego następców prawnych, rodzi skutek w stosunku do pozostałych współwłaścicieli (ich następców prawnych), którzy wniosku nie złożyli - chyba, że z ich oświadczeń wyraźnie wynika, iż sprzeciwiają się złożeniu takiego wniosku. Złożenie wniosku o własność czasową tylko przez niektórych spośród uprawnionych, jest typową czynnością mającą na celu zachowanie wspólnego prawa, określoną w art. 89 dekretu z dnia 11 października 1946r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319). Przy tego rodzaju czynności współwłaściciel podejmujący taką czynność działa zgodnie z domniemaną wolą pozostałych współwłaścicieli i na ich rzecz (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 1989 r., sygn. akt IV SA 1191/88, publ. Lex nr 10054). Tym samym, nawet uprawdopodobnienie któregokolwiek z zarzutów postawionych przez wnioskodawców, nie podważa istnienia w obrocie prawnym skutecznie złożonego wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. W dniu 16 lipca 2008 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynął wniosek Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w W., a w dniu 28 lipca 2008 r. wniosek M. W., M. G., G. P., M. W., A. G., A. B., M. S. i A. S. (właścicieli lokali wyodrębnionych w budynku przy ul. [...]) - o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wnioskach powtórzono wcześniejsze zarzuty. Po rozpoznaniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]. U uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że skarżący nie zakwestionowali żadnych ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...]grudnia 1998 r. - gdzie szczegółowo wykazano wady decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta zawiera obszerną i pełną analizę stanu faktycznego i prawnego sprawy, zaś jej wydanie było poprzedzone zebraniem materiału dowodowego archiwalnego i geodezyjnego oraz zawiadomieniem stron o prowadzonym postępowaniu. Organ podkreślił, iż brak udziału wszystkich stron może być jedynie podstawą do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - a nie do stwierdzenia nieważności decyzji Stwierdził też, iż organ nadzoru doszukał się takich naruszeń, które musiały poskutkować stwierdzeniem nieważności - co znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Dokonał również prawidłowej oceny skutków prawnych uwzględniając rozporządzenie lokalami znajdującymi się na przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się do podnoszonych zarzutów Minister stwierdził, iż nie wskazują one na błędy w podjętym rozstrzygnięciu (w decyzji z dnia [...] grudnia 1998 r.), lecz wynikają z prób wskazania innych błędów zaistniałych podczas wydawania decyzji dekretowych, m.in. wątpliwości, co do prawidłowości podpisów wnioskodawców postępowania dekretowego, czy też udziału wszystkich stron postępowania. Do argumentów tych organ odniósł się już w decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. Należy jednak podnieść, że oba te zarzuty należy kwalifikować jako przesłanki wznowienia postępowania zakończonego bądź to decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1998 r., bądź to decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia1951 r. lub też mogą być rozpatrywane w postępowaniu zwykłym, które wynika ze stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej. Skargę na powyższą decyzje wnieśli M. W., M. G., G. P., M. W., A. G., A. B., M. S., A. S. - wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Orzeczeniu zarzucili naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, polegające na nie zbadaniu, czyj podpis widnieje na wniosku o przyznanie prawa własności czasowej; 2) art. 11 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się Minister uznając, iż B. C. posiadała pełnomocnictwo od swojego syna B. M.; 3) art. 77 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niepowołanie biegłego z zakresu analizy porównawczej pisma ręcznego w celu ustalenia, czy M. G. złożyła podpis na wniosku o przyznanie prawa własności czasowej; 4) art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, poprzez przyjęcie, iż wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został skutecznie złożony; W uzasadnieniu skargi podnieśli, że orzeczenie administracyjne odmawiające przyznania prawa własności czasowej nie było wadliwe, a Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dokonał błędnych ustaleń w sprawie - co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1998 r. przez Ministra Infrastruktury. Dodali, iż nie powinno się stwierdzać nieważności decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej - w sytuacji braku wniosku pochodzącego od osób uprawnionych do jego złożenia. Na wniosku o przyznanie prawa własności czasowej z dnia 4 października 1948 r. widnieją dwa podpisy: M. G. oraz B. C. Istnieje duże prawdopodobieństwo, iż podpis M. G. został sfałszowany. Poza tym - co jest bezsporne – B. C. nie była właścicielką przedmiotowej nieruchomości, ani też następcą prawnym właściciela, a zatem nie mogła złożyć w sposób skuteczny stosownego wniosku. W przypadku wątpliwości - które niechybnie musiały powstać w trakcie oględzin przedmiotowego wniosku - to organ musiał wykazać, iż podpisy te złożyły różne osoby i w dodatku, że osoby te były uprawnione do jego podpisania. W przypadku, gdyby okazało się, że złożyła je jedna osoba i nie była to M. G. ani B. M. (w chwili składania wniosku współwłaściciele nieruchomości) należałoby uznać, że wniosek nie został skutecznie złożony. Wynika z tego, iż dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu analizy porównawczej pisma ręcznego było niezbędne. Minister, ani urzędnicy faktycznie przygotowujący decyzję, nie posiadają specjalistycznej wiedzy do przeprowadzenia analizy podpisów. Ponadto kpa wyraźnie stanowi w art. 84 § 1, że gdy potrzebne są wiadomości specjalne, należy powołać biegłego. Obowiązek powołania biegłego jest niezależny od wiedzy posiadanej przez Ministra bądź jego urzędników. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika natomiast, iż naoczne badanie przez urzędników prawdziwości podpisu ograniczyło się jedynie do porównania dwóch dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego tj. wniosku o przyznanie prawa własności czasowej oraz podania z dnia 8 lutego 1957 r. Z treści uzasadnienia nie wynika, aby próbki podpisów znajdujące się w aktach zostały w jakikolwiek sposób porównane były z jedynym bezspornie autentycznym podpisem, który znajduje się w księdze wieczystej o nr hip. [...], w tomie II, na stronie 56. Oznacza to, iż w zakresie nawet tak niedoskonałego, naocznego porównywania podpisów dopuszczono się rażącego niedbalstwa. Skarżący podnieśli też, że w przypadku ustalenia, iż M. G. nie złożyła podpisu na wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (czyli nie złożyła skutecznie tego wniosku) - należy rozważyć, czy wniosek taki mogła złożyć B. C.. W myśl art. 7 ust. 1 niewątpliwie nie była ona dotychczasowym właścicielem gruntu, gdyż była nim M. M. Nie była również prawnym następcą właściciela będącego w posiadaniu gruntu, gdyż prawnym następcą był B. M., co potwierdza postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, nie była również "osobą prawa te reprezentującą". Aby skutecznie złożyć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, prawny następca dotychczasowego właściciela musiał być w posiadaniu gruntu. Z akt sprawy nie wynika, by posiadaczem nieruchomości był B. M. Co więcej - zgodnie z odpisem tytułu wykonawczego Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] grudnia 1945 roku, sygn. akt [...] - to B. C., a nie B. M., była posiadaczką części nieruchomości. Zachodzi wiec poważna wątpliwość, czy B. M. mógł w ogóle skorzystać z uprawnienia, o którym mowa w art. 7 dekretu. Skoro następca prawny dotychczasowej właścicielki nie mógł złożyć osobiście takiego wniosku, tym bardziej nie mógł tego uczynić przez pełnomocnika. Jednakże sam fakt umocowania B. C. również budzi poważne wątpliwości. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Ministra, iż B. C. mogła skutecznie działać w tej sprawie jako pełnomocnik swego syna bez legitymowania się dokumentem pełnomocnictwa. Nie mogła również działać jako przedstawiciel ustawowy B. M., gdyż w dacie składania wniosku, tj. 4 października 1948 r. był on niewątpliwie osobą pełnoletnią. Ponadto budzi zdumienie zakwalifikowanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do sporej działki oraz kamienicy w [...] - jako sprawy mniejszej wagi. Zdaniem skarżących organ administracji w sposób dowolny i niedopuszczalny uznał, iż B. C. miała umocowanie do działania w imieniu syna, zaś sprawa przedmiotowego wniosku nie była sprawą mniejszej wagi - co sugeruje Minister. W aktach sprawy brak jest także jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa. Skarżący podnieśli też, że w postępowaniu nadzorczym nie ustalono, aby M. G. była w posiadaniu przedmiotowej nieruchomości. Mieszkała ona w miejscowości L., ponad [...] kilometrów od W., co wskazuje na to, iż posiadanie przez nią nieruchomości w W. wydaje się bardzo wątpliwe. Ponadto Minister naruszył art. 11 k.p.a., gdyż nie wyjaśnił przesłanek, jakimi się kierował uznając, iż B. C. miała udzielone przez swojego syna pełnomocnictwo. Argumentacja Ministra, jest zdaniem skarżących zarówno niezasadna jak i niewystarczająca. W odpowiedzi ma skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że zarzuty przedstawione w skardze nie zawierają nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w postępowaniu nadzorczym. Stanowią jedynie powtórzenie zarzutów, co do których ustosunkował się on już w decyzji. Na rozprawie w dniu 10 września 2009 r. skarżący złożyli załącznik do protokołu rozprawy - jako uzupełnienie skargi. W piśmie tym stwierdzili, że w decyzji z dnia [...] grudnia 1998 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dokonał błędnych ustaleń faktycznych. Nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów z zakresu postępowania dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Prezes błędnie ustalił, iż odwołanie od decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1951 r. wniosła strona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r., ustaliło, iż wniosła je M. J. działająca z upoważnienia współwłaścicielki nieruchomości – B. C. Ani B. C., ani M. J. nie były właścicielkami nieruchomości położonej przy ul. [...] w W.. Współwłaścicielką nieruchomości była M. M. Po jej śmierci w czasie wojny, cały spadek po zmarłej nabył jej brat B. M. W chwili składania odwołania współwłaścicielem był więc B. M., a nie B. C. Ta ostatni nie mogła również działać jako pełnomocnika B. M., gdyż nie udzielono jej stosownego pełnomocnictwa. Skarżący wskazali, iż w aktach sprawy brak jest dokumentu wskazującego na stopień pokrewieństwa pomiędzy B. M. a B. C. Podobnie w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa udzielonego M. J., nie była ona również krewną B. C. Dodali, iż decyzja z dnia [...] listopada 1951 r., której nieważność stwierdził Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r., nie naruszała prawa w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec wniesienia odwołania przez osoby nieuprawnione, organ II instancji powinien umorzyć postępowanie odwoławcze. Obie te sytuacje prowadzą w istocie do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, niezależnie od faktu, czy na skutek umorzenia postępowania drugoinstancyjnego, czy wydania w nim decyzji o utrzymaniu w mocy orzeczenia pierwszej instancji. Skutek jest taki, iż decyzja organu I instancji staje się ostateczna. Nie jest to naruszenie mające wpływ na wynik sprawy i z pewnością nie stanowi to rażącego naruszenia prawa. Oznacza to również, iż wadliwa jest zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja Ministra Infrastruktury odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1998 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1998 r. Ta ostatnią decyzją stwierdzono, iż decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej [...] z dnia [...] listopada 1951 r. utrzymującą w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1951 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], w części dotyczącej sprzedanych lokali nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w budynku znajdującym się na gruncie przedmiotowej nieruchomości i praw z nimi związanych - wydana została z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzono jej nieważność. Przedmiotowe postępowanie było prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., który jest nadzwyczajnym trybem postępowania, dającym możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. Z uwagi na powyższe stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 ww. ustawy, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych tym przepisie. Tak więc organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej i orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wówczas, gdy wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem. Podkreślić też należy, że organ w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, nie jest związany granicami żądania strony. Organ może stwierdzić, że decyzja nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. - bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę. Jednocześnie wszczęcie postępowania na żądanie strony, nie zwalnia organu od przeprowadzenia kontroli decyzji w sprawie w której wszczęto postępowanie, w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, Sąd uznał, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji - bowiem rozstrzygnięcie to odpowiada prawu. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, wydane decyzje są rzetelne i wnikliwe, a ich uzasadnienie czyni zadość przepisowi art. 107 § 3 k.p.a. Minister Infrastruktury słusznie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1998 r. stwierdzającej, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1951 r. w części dotyczącej sprzedanych lokali w budynku znajdującym się na gruncie przedmiotowej nieruchomości i praw z nimi związanych wydana została z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzającej jej nieważność. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast prawidłowo uznał, że jedyną przesłanką pozytywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego - jest zgodność korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast organy orzekające w sprawie nie zbadały tej przesłanki, a podstawą odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu uczyniły okoliczność nie mającą doniosłości prawnej w rozumieniu tego przepisu, tj. fakt, że część budynku znajdującego się na gruncie przydzielona została [...] Zakładom [...] pod zakład [...]. W związku z tym zaszły przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a do stwierdzenia nieważności decyzji - z wyłączeniem sprzedanych lokali, co do których stwierdzono wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Minister właściwie ocenił też brak udziału w postępowaniu wszystkich stron uznając, że fakt ten stanowi - zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - podstawę wznowienia postępowania. Taki wniosek został już złożony i będzie przedmiotem odrębnego postępowania. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skarżących, Sąd zauważa, że zostaną one zbadane przez organ administracji w postępowaniu zwykłym - ponownie prowadzonym na skutek wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...], które uchyliło orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1951 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. To w tym postępowaniu - o przyznanie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. - organ zbada wszystkie zarzuty i dokona ich oceny np: czy wniosek dekretowy został złożony przez osobę uprawnioną lub czy podpis M. G. został sfałszowany. W tym też postępowaniu zostaną zbadane wzajemne relacje pomiędzy B. M., M. M. a B. C.. Organ dokona także oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 7 ww. dekretu z dnia 26 października 1945 r. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku.