I SA/Wa 511/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) Asesor WSA Nina Beczek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Postanowieniem z 28 grudnia 2022 r., nr [...], Minister Rozwoju i Technologii (dalej jako "Minister/organ"), po rozpatrzeniu wniosku A. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z 14 listopada 2022 r., nr [...], o odmowie wydania zaświadczenia – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie Ministra zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 3 listopada 2022 r. A. R. wystąpiła o wydanie zaświadczenia "o dacie doręczenia lub ogłoszenia decyzji Przewodniczącego Komitetu [...] z dnia 8 października 1958 r., (znak: [...]) stronom postępowania". Postanowieniem z 14 listopada 2022 r., nr [...], organ odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. W jego uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wobec przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie całości materiału dowodowego (w tym dokumentów mogących odnosić się do daty doręczenia lub ogłoszenia ww. orzeczenia Przewodniczącego Komitetu [...] z 8 października 1958 r.), zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną do ww. Sądu decyzją Ministra Rozwoju i Technologii z 15 grudnia 2021 r., nr [...] o umorzeniu postępowania – brak jest możliwości zrealizowania przez organ żądania objętego ww. wnioskiem A R.. W następstwie powyższego A R. wniosła do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy, dołączając do wniosku poświadczoną za zgodność z oryginałem dokumentację sprawy [...] zakończoną orzeczeniem Przewodniczącego Komitetu [...] z 8 października 1958 r. (znak: [...]), uzyskaną z Archiwum Akt Nowych w [...]. Postanowieniem z 28 grudnia 2022 r., nr [...], Minister utrzymał w mocy własne postanowienie z 14 listopada 2022 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 217 § 1 oraz 218 § 1 k.p.a. Organ zauważył, że nie dysponuje dokumentacją, której analiza może uprawniać do wydania zaświadczenia o treści określonej wnioskiem z 3 listopada 2022 r., wobec przekazania całości zgromadzonego materiału dowodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Tego stanu rzeczy nie może zmienić fakt, zdaniem organu, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 23 listopada 2022 r., A R. załączyła odpis "pełnej dokumentacji sprawy [...] zakończonej orzeczeniem Przewodniczącego Komitetu [...] z dnia 8 października 1958 r.", pozyskanej we własnym zakresie z zasobów archiwalnych Archiwum Akt Nowych w [...]. Organ wyjaśnił bowiem, że może wydać zaświadczenie wyłącznie w oparciu o dane, które wynikają z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych. Organ nie może natomiast wydać zaświadczenia potwierdzającego fakty, które z nich nie wynikają. Jak wyjaśnił dalej organ, A R. przedkładając ww. dokumentację archiwalną żąda od organu wydania zaświadczenia, które nie stanowi prostego przeniesienia informacji z ewidencji, rejestrów czy innych danych, ale wymaga dokonania pewnych działań interpretacyjnych oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza konieczny do wydania zaświadczenia. Żąda ona w istocie od organu orzekającego wyselekcjonowania określonych informacji, jednak takich, które wymagają podjęcia czynności weryfikacyjnych. W ocenie organu, załączona przez A. R. dokumentacja źródłowa przedmiotowych danych wprost nie zawiera. Na powyższe postanowienie Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A R. (dalej jako "Skarżąca"), reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa, tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 219 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia Ministra Rozwoju i Technologii z 14 listopada 2023 roku (znak: [...]), podczas gdy stan faktyczny i prawny sprawy dawał podstawy do wydania przez Organ administracji zaświadczenia stwierdzającego brak dowodu na doręczenie lub ogłoszenie decyzji Przewodniczącego Komitetu [...] z dnia 8 października 1958 r. (znak: [...]); 2) art. 21 ust. 1 Konstytucji RP z 1997 roku poprzez doprowadzenie do sytuacji, w której w demokratycznym państwie prawnym organ administracji pozbawia prawa jednostki do zaświadczenia potwierdzającego stan prawny decyzji, która ma wpływ na chronione Konstytucją prawo własności tej jednostki, bowiem odmawia wydania zaświadczenia potwierdzającego datę doręczenia (ogłoszenia) decyzji Przewodniczącego Komitetu [...] z dnia 8 października 1958 r. (znak: [...]) oraz jednocześnie odmawia zaświadczenia stwierdzającego daty upływu terminu na zaskarżenie w/w decyzji; 3) art. 218 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, wynikające z przyjęcia przez Organ błędnej wykładni prowadzącej do uznania, że w niniejszej sprawie nie zachodziły okoliczności uzasadniające wydanie przez Organ zaświadczenia zgodnego z wnioskiem . Skarżącej - Wnioskodawczym, w sytuacji gdy powyższa interpretacja przepisów stoi w całkowitej sprzeczności z dyspozycją w/w przepisów i ich wyraźnym brzmieniem. Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia organu z 14 listopada 2022 r., oraz zasądzenie kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. w myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Tryb wydawania zaświadczeń określony jest natomiast w art. 217-220 k.p.a. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., zaświadczenie ma na celu potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosowanie zaś do art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to ma jedynie charakter pomocniczy (zob. wyrok WSA w Krakowie z 16 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 620/17) i nie podlega rygorom pełnego postępowania dowodowego. Ma to o tyle istotne znaczenie, że tego rodzaju postępowanie ma charakter uproszczony, a organ wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów, które są w jego posiadaniu, przede wszystkim ewidencji i rejestrów. Zaświadczenie jest aktem wiedzy organu, który potwierdza jedynie istnienie określonego obiektywnego stanu (faktycznego, prawnego) na podstawie posiadanych danych. Pojęcie danych znajdujących się w posiadaniu organu należy interpretować ściśle. Nie są to nowe informacje zebrane przez organ w postępowaniu, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., ani oceny oparte o orzeczenia sądowe i dokumenty innych organów, ani też, co do zasady, dane dostarczone właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie. Zdaniem Sądu, w realiach kontrolowanej sprawy organ zaprezentował prawidłowe stanowisko, że z uwagi na brak akt administracyjnych sprawy – w związku z zawisłą sprawą sądową o sygn. akt I SA/Wa 469/22, nie ma możliwości dokonania oceny zasadności wniosku Skarżącej, niezależnie od dokumentacji dostarczonej organowi przez samą Skarżącą. Tak jak to wyjaśniono już wcześniej, organ administracji wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów, które są w jego posiadaniu, przede wszystkim ewidencji i rejestrów, a nie jak chciałaby tego Skarżąca, na podstawie dokumentacji przez nią przedłożonej. Organ nie prowadzi przy tym postępowania wyjaśniającego w celu doprecyzowania (skorygowania) danych w nich zawartych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni bowiem aprobuje przy tym pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z którym: "Wydanie zaświadczenia w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. polega na przeniesieniu danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia. Wydanie zaświadczenia na tej podstawie jest niedopuszczalne, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna. Zaświadczenie z uwagi na jego "naturę", nie służy bowiem rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza, gdy istnieje spór co ich występowania w konkretnym wypadku. W postępowaniu administracyjnym o charakterze jurysdykcyjnym, a więc postępowaniu w którym organ rozstrzyga o przedmiocie danej sprawy wydając decyzję administracyjną, decyzja jest aktem stosowania prawa, aktem woli, czynnością prawną, która zmierza bezpośrednio do wywołania skutków prawnych. Zaświadczenie jest natomiast tylko czynnością faktyczną, aktem wiedzy, który może wywoływać skutki prawne, ale nie jest to jego główny cel. Jeżeli zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Poza zakresem przedmiotowym zaświadczenia pozostaje sytuacja, w której dane są wynikiem oceny prawnej, bowiem taka ocena w postępowaniu o wydanie zaświadczenia toczącym się na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. jest niedopuszczalna, jako kształtująca stan prawny. Materią zastrzeżoną dla wydawania zaświadczeń nie jest rozstrzyganie o meritum konkretnej sprawy administracyjnej. Strona nie może więc - w drodze zaświadczenia - uzyskać de facto rozstrzygnięcia kwestii, która będzie dopiero przedmiotem orzekania w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie można tym samym, w trybie zaświadczeń, otrzymać takich danych, które przesądzą chociażby kierunek postępowania w sprawie toczącej się w ramach innego, ogólnego postępowania administracyjnego. Stąd też rozpoznając wniosek o wydanie zaświadczenia istotne jest aby uwzględnić kompleksową dokumentację w sprawie, jeżeli jednak dokumentacja ta wymaga dokonania oceny prawnej, albo jest przedmiotem sporu, to nie może być przedmiotem zaświadczenia, sporne kwestie powinny być rozstrzygnięte przez organ w stosownym postępowaniu administracyjnym o charakterze jurysdykcyjnym." (vide: wyrok NSA z 26 stycznia 2016 r., I OSK 1067/14). Natomiast w ramach wspomnianej już sprawy o sygn. akt I SA/Wa 469/22, przedmiotem oceny była kwestia tego czy istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego orzeczenia Przewodniczącego Komitetu [...] z 8 października 1958 r., nr [...], z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491). Zważyć bowiem należy, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (16 września 2021 r.), organy administracji utraciły możliwość stwierdzenie nieważności decyzji, od wydania lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 k.p.a.). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 k.p.a.). Z kolei, dyspozycja przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wykreowała przesłankę zastosowania tego przepisu w postaci konieczności doręczenia (ogłoszenia) decyzji. Nieprawomocny wyrokiem z 7 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 469/22, Sąd oddalił skargę na decyzją umarzającą Ministra z 15 grudnia 2021 r., nr [...]. Skarżąca A R. występowała w tamtym postępowaniu jako jego uczestnik. Od powyższego wyroku została wniesiona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku z 7 listopada 2022 r. Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie wobec kontrolowanego orzeczenia z 8 października 1958 r., organom nie udało się zgromadzić jakichkolwiek dowodów, że przedmiotowe orzeczenie zostało doręczone (ogłoszone) stronom postępowania. Z powodu braku obiektywnych możliwości uzupełnienia dokumentów archiwalnych – na skutek nieodnalezienia innych akt sprawy – organ rozstrzygający niniejszą sprawę nie był w stanie poczynić dodatkowych ustaleń w tym zakresie, ponad to co zostało w sprawie wykonane. Sąd uznał jednak, że skoro kontrolowane orzeczenie zostało wykonane i stanowiło podstawę wpisu prawa własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej, to nie sposób podzielić stanowiska, że skutek w postaci wejścia do obrotu orzeczenia Przewodniczącego Komitetu [...] z 8 października 1958 r., nr [...] nie mógł nastąpić w przedmiotowej sprawie. Istotna jest tutaj bowiem obiektywna okoliczność wejścia do obrotu prawnego kwestionowanego orzeczenia, a temu na podstawie zgromadzonych dokumentów w aktach sprawy nie sposób zaprzeczyć. Sąd oparł się w tym zakresie na treści zaświadczenia z 25 lutego 2008 r. Sądu Rejonowego dla [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych dotyczącego księgi hipotecznej pn. "[...]", prowadzonej dla znacjonalizowanej nieruchomości, która zachowała moc księgi wieczystej stosownie do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. i utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg – gdzie w dziale II wykazu wpisem jawnym z 28 lutego 1959 r. ujawniony jest Skarb Państwa, na podstawie wniosku z 5 listopada 1958 r., orzeczenia Przewodniczącego Komitetu [...] z 8 października 1958 r., nr [...] i zarządzenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z 29 marca 1957 r. Jeżeli więc, tak jak w niniejszej sprawie, kwestia daty doręczenia (ogłoszenia) orzeczenia Przewodniczącego Komitetu [...] z 8 października 1958 r., nr [...] wymaga dokonania oceny prawnej, jak też jest przedmiotem sporu, to nie może być przedmiotem zaświadczenia, a organ jest zobowiązany odmówić jego wydania. Z tego też powodu, postanowienia organu orzekających w niniejszej sprawie są zgodne z obowiązującym prawem. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.