I SA/Wa 512/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] w W. Sp. z o o. w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] -po rozpatrzeniu zażalenia Miejskiego Przedsiębiorstwa O. sp. z o.o. z siedzibą w W. - utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...]m², z obrębu [...]. Rozstrzygnięcie Wojewody [...] zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Aktem notarialnym Rep. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. B. W., S. W. i jego żona E. W. zbyli na rzecz Skarbu Państwa - Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] w W. umową sprzedaży własność nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] , składającą się z działki o pow. [...]m². Działka ta została nabyta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz.64 ze zm.) - zgodnie z decyzją nr [...] o lokalizacji inwestycji wydaną przez Wydział Architektury i Urbanistyki Prezydium Rady Narodowej W. w dniu [...]stycznia 1973 r. z przeznaczeniem pod lokalizację bazy zaplecza technicznego dla Miejskiego Przedsiębiorstwa O. i Miejskiego Przedsiębiorstwa R. (część działki o pow. [...] m²) oraz z przeznaczeniem pod ulicę [...] (część działki o pow. [...] m²). Pismem z dnia 26 sierpnia 1992 r. B. W., S. W. i jego żona E. W. złożyli wniosek o zwrot tej nieruchomości – jako niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Następnie I. B. (jedna ze spadkobierców poprzednich właścicieli) pismem z dnia 21 czerwca 2010 r. ponownie złożyła wniosek o zwrot przedmiotowej działki. Wcześniej jeszcze Miejskie Przedsiębiorstwo O. w W. wnioskiem z dnia 5 lipca 1995 r. (data prezentaty) zwróciło się do Zarządu W. o stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego m.in. działki nr ew. [...], z obrębu [...], położnej w W. przy ul. [...]. Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...]września 2010 r. wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy dotyczącej zwrotu m. in. nieruchomości położonej w W. przy ul. O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m² z obrębu [...]. Pismem z dnia 25 sierpnia 2011 r. Miejskie Przedsiębiorstwo O. sp. z o.o. z siedzibą w W. zwróciło się do Starosty [...]z wnioskiem o zawieszenie - w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa - postępowania dotyczącego zwrotu przedmiotowej nieruchomości do czasu zakończenia prowadzonego przez Prezydenta W. postępowania dotyczącego ustalenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa O. sp. z o.o. o.o. z siedzibą w W. Jako uzasadnienie zawieszenia wskazało, iż postępowanie w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a ponadto powołało się na fakt złożenia swojego wniosku przed złożeniem przez byłych właścicieli wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...]listopada 2011 r. nr [...], Starosta [...]odmówił zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Podniósł, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma pierwszeństwo przed postępowaniem o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nawet, gdy wniosek o zwrot był późniejszy aniżeli wszczęcie postępowania o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Jeżeli toczy się postępowanie o zwrot nieruchomości i postępowanie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, to drugie postępowanie powinno ulec zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa - bowiem jego wynik jest zależny od postępowania w przedmiocie zwrotu i to rozstrzygnięcie ma walor zagadnienia wstępnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2002 r. sygn. akt I SA 1286/00). Na przedmiotowe postanowienie Miejskie Przedsiębiorstwo O. sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyło zażalenie w którym zarzuciło Starości [...] niewłaściwą wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Po rozpatrzeniu zażalenia i analizie materiału dowodowego, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] –uznając, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Podniósł, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zostały wszczęte dwa postępowania: jedno w sprawie ustalenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa O. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz drugie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości byłym właścicielom. Zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z powszechnie aprobowanym stanowiskiem judykatury zagadnieniem wstępnym w rozumieniu ww. przepisu mogą być wyłącznie zagadnienia prawne, które ujawniły się w toku postępowania administracyjnego i dotyczą istotnej przesłanki dla rozpatrzenia sprawy albo konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej wynika wprost z przepisów prawa materialnego. Organ administracji prowadzący postępowanie ma obowiązek ustalenia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej będącej przedmiotem prowadzonego postępowania a zagadnieniem wstępnym. Przy czym związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji, w prowadzonej przez organ sprawie. W sytuacji, gdy ten związek nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Oznacza to, że zagadnienie wstępne to kwestia materialno-prawna pojawiająca się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia - bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia - załatwienie istoty sprawy administracyjnej (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. II GKS 1028/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. I SA/Wa 1416/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. II SA/Go 141/11). Dodał, że w całości podziela stanowisko Starosty [...], wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, iż o pierwszeństwie postępowania, w sytuacji ich kolizji, nie decyduje data wszczęcia postępowania, a skutki jakie może wywołać zakończenie każdego z tych postępowań. Z całą pewnością postępowanie dotyczące zwrotu nieruchomości, wywołuje dalej idące skutki prawne - może nastąpić zmiana właściciela nieruchomości. Natomiast w wyniku zakończenia postępowania dotyczącego ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości nastąpi jedynie powstanie nowego prawa rzeczowego - prawa użytkowania wieczystego, natomiast właściciel nieruchomości pozostanie ten sam. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miejskie Przedsiębiorstwo O. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia, któremu zarzuciło naruszenie następujących przepisów prawa: - art. 97 § 1pkt 4 kpa poprzez odmowę zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie w przedmiocie uwłaszczenia ma istotny wpływ na los postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej; - art. 28 kpa w zw. z art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na zaniechaniu wezwania do uzupełnienia braków formalnych wnioskujących o zwrot nieruchomości poprzez wskazanie pozostałych stron uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości, a w konsekwencji przedwczesne ustalenie, że doszło do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu podniosło, iż stanowisko organów jest niezasadne, gdyż rozstrzygnięcie zapadłe w ramach postępowania o stwierdzenie uwłaszczenia na rzecz poprzednika prawnego Miejskiego Przedsiębiorstwa O. w m. st. W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. stanowi prejudykat w tym zakresie, że w przypadku pozytywnego rozpoznania wniosku o uwłaszczenie, rozstrzygnięcie takie rzutowałoby na los wniosku o zwrot nieruchomości. Dodało, iż niezależnie od rozbieżności w zakresie ocen prawnych co do tego, które z ww. postępowań powinno mieć prymat i stanowić zagadnienie wstępne, należy zauważyć, że nie podlega wątpliwości, iż sam związek obydwu postępowań ma charakter ścisły. Wobec obiektywnej relacji między postępowaniem o zwrot nieruchomości a postępowaniem o uwłaszczenie, istotną kwestią jest ustalenie, czy stronami postępowania o zwrot nieruchomości (w tym jego części, która odnosi się do zasadności zawieszenia) są wszystkie osoby, których udział dla bytu tego postępowania jest konieczny. Tymczasem - jak wynika z akt postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej - organy nie dokonały właściwych ustaleń w zakresie określenia, czy wniosek pochodzi od wszystkich podmiotów legitymowanych czynnie. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii powinno wyprzedzać ocenę zasadności ewentualnego zawieszenia postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości, stąd rozstrzygnięcie odnośnie zasadności zawieszenia postępowania powinno być poprzedzone ustaleniem, że toczy się ono przy udziale wszystkich uprawnionych stron. Natomiast w zaistniałej sytuacji ustalenia takiego brak - co stanowi uchybienie proceduralne również w zakresie orzekania w przedmiocie zawieszenia toczącego się postępowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. W warunkach zaistniałych należy stwierdzić, że toczy się ono bez udziału stron, których udział jest niezbędny - co stanowi uchybienie organów tak I jak i II instancji orzekających w zakresie zasadności zawieszenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi - podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone postanowienie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania postanowienia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r. odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m², z obrębu [...]. W niniejszej sprawie w odniesieniu do ww. nieruchomości zostały wszczęte dwa postępowania: jedno w sprawie ustalenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa O. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz drugie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości byłym właścicielom. Miejskie Przedsiębiorstwo O. sp. z o.o. z siedzibą w W. zwróciło się z wnioskiem o zawieszenie - w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa - postępowania dotyczącego zwrotu przedmiotowej nieruchomości do czasu zakończenia postępowania dotyczącego ustalenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa przewiduje, iż organ administracji publicznej jest obowiązany zawiesić toczące się postępowanie administracyjne, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd w całości podzielił stanowisko i argumentację organów orzekających w sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem pogląd, iż postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma pierwszeństwo przed postępowaniem uwłaszczeniowym, nawet wtedy, gdy wniosek o zwrot był późniejszy aniżeli wszczęcie postępowania uwłaszczeniowego. Jeżeli toczy się jednocześnie postępowanie uwłaszczeniowe i postępowanie o zwrot nieruchomości, to pierwsze powinno ulec zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa - bowiem jego wynik jest zależny od postępowania w przedmiocie zwrotu i to rozstrzygnięcie ma walor zagadnienia wstępnego. Zakończenie postępowania uwłaszczeniowego przed postępowaniem o zwrot nieruchomości narusza prawa poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych. Takie stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 2002 r. w sprawie sygn. akt I SA 1286/00 – oddalając skargę kasacyjną Spółdzielni B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przekazującej nieruchomość w użytkowanie wieczyste w sytuacji, gdy postępowanie o zwrot tej nieruchomości nie zostało jeszcze zakończone. Wobec powyższego niezasadne jest stanowisko Miejskiego Przedsiębiorstwa O. sp. z o.o. z siedzibą w W. żądające rozpoznania w pierwszej kolejności swojego wniosku o uwłaszczenie, gdyż wydana decyzja - jako naruszająca prawa osób trzecich - rażąco naruszałaby prawo. Również niezasadny jest pogląd skarżącego, że jego wniosek - jako wcześniej złożony - powinien być rozpoznany pierwszy. Sąd pragnie podkreślić, iż w niniejszej sprawie kolejność złożenia wniosku nie ma żadnego znaczenia, a ponadto to wniosek o zwrot został złożony jako pierwszy - już w dniu 26 sierpnia 1992 r. Podsumowując Sąd uznał, że to rozpatrzenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma pierwszeństwo przed rozpoznaniem wniosku o uwłaszczenie –dlatego też zasadnie organy odmówiły zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do czasu zakończenia postępowania dotyczącego ustalenia prawa użytkowania wieczystego. Przy czym decydujące znaczenie ma sam fakt nie rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości – bowiem organ w postępowaniu dotyczącym zawieszenia jednego z postępowań nie ma obowiązku, a przede wszystkim prawa, merytorycznie oceniać prawidłowości złożonego wniosku o zwrot. Stwierdzić też należy, iż organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadniły przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.