I SA/Wa 513/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania H. B. od decyzji Starosty [...]z dnia [...]października 2011 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną w ewidencji jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położoną we wsi A., gmina [...], zajętą pod drogę publiczną kategorii powiatowej - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 2 stycznia 2006 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek H. B. z dnia [...] grudnia 2005 r. o ustalenie odszkodowania: "za zajęcie gruntów prywatnych (z działki nr [...] w A.) pod drogę kategorii powiatowej". Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. Starosta [...] zawiesił z urzędu postępowanie odszkodowawcze do czasu wydania przez Wojewodę [...] ostatecznej decyzji - w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - w sprawie przejścia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Powiatu [...]. W dniu 25 lutego 2011 r. Wojewoda [...]wydał decyzję nr [...] stwierdzającą nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej we wsi A. gmina Z. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Starosta [...]podjął zawieszone postępowanie odszkodowawcze, zaś pismem z dnia 5 sierpnia 2011 r. poinformował strony, w trybie art. 10 kpa, o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w toku postępowania i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Następnie decyzją z dnia [...]października 2011 r. nr [...] Starosta [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za udział [...] części w nieruchomości na rzecz H. B. Starosta stwierdził, że w oparciu o przepisy art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, właścicielowi gruntu zajętego pod drogę powiatową przysługuje od Skarbu Państwa odszkodowanie ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniu jak za wywłaszczone nieruchomości, przyjmując stan nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy tj. 29 października 1998 r. bez uwzględnienia wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną do prawa władania gruntem, zaś ceny nieruchomości zgodnie z § 36 ust. 5 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Na podstawie badania Księgi Wieczystej Nr [...] oraz Aktu Notarialnego Rep [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. organ ustalił, że w dacie 31 grudnia 1998 roku właścicielem działki nr [...] o pow. [...] ha - z której wydzielona została pod drogę działka gruntu nr [...] o pow. [...] ha - byli J. i H. B. na prawach małżeńskiej wspólności ustawowej. J. B. zmarł [...] maja 2003 r. Sąd Rejonowy w . postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie sygn. akt [...]stwierdził, iż spadek po nim nabyła żona H. B. oraz córki: K. K., M. K. i I. B. po ¼ części spadku każda z nich. Wobec powyższego organ ustalił, że w dacie złożenia wniosku o odszkodowanie właścicielem przedmiotowej działki były: żona H. B. w części [...] oraz córki K. K. , M. K. i I. B. - każda w [...] części. Następnie stwierdził, że wniosek w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w terminie ustawowym złożyła tylko H. B., natomiast K. K., M. K. oraz I. B. nie złożyły stosownego wniosku. Dodał, że zgodnie z art. 130 ust. 2 i art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie winno zostać ustalone po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. W tym celu w dniu 18 lipca 2011 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. N. operat szacunkowy, w którym określił on wartość zajętej pod drogę nieruchomości położonej w A., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow[...] ha, na łączną kwotę [...] zł tj. po [...] zł za 1 m² - co za udział [...] części w przedmiotowej nieruchomości stanowi kwotę [...]zł. Pismem z dnia 7 listopada 2011 r. (data prezentaty) H. B. odwołała się od w/w decyzji - kwestionujące ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości, a tym samym wysokość przyznanego odszkodowania. Domagała się również zapłaty całości odszkodowania, a nie tylko [...] części. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Wojewoda [...]decyzją z dnia [...]stycznia 2012 r. nr [...]uchylił decyzję Starosty [...]z dnia [...]października 2011 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda podniósł, że w pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż Starosta [...]nieprawidłowo ustalił udział H. B. w przedmiotowej nieruchomości, za który przysługuje odszkodowanie. Zgodnie z art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Jak wynika z akt sprawy, J. B. złożyła w imieniu własnym wniosek o przyznanie odszkodowania w dniu 2 stycznia 2006 r., z zachowaniem terminu określonego w art. 73 ust. 4 ww. ustawy - z uwagi na fakt, że 31 grudnia 2005 r. przypadał w sobotę, a zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. I OPS 1/11, sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 kpa, który stanowi, iż jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni Jednakże J. B. była właścicielką jedynie [...] przedmiotowej nieruchomości, gdyż pozostała część należała do jej zmarłego w dniu [...] maja 2003 r. męża J. B., który nie złożył wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość - a mógł to zrobić od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia śmierci czyli [...] maja 2003 r. Stosownego wniosku nie złożyli też jego spadkobiercy, gdyż postępowanie spadkowe przeprowadzono dopiero [...] lipca 2009 r. W związku z tym Wojewoda uznał, że w analizowanym postępowaniu należało ustalić odszkodowanie na rzecz J. B. tylko w odniesieniu do [...]części przedmiotowej nieruchomości, a nie jak ustalił Starosta [...]-[...]części. J. B. nabyła co prawda na mocy postanowienia spadkowego [...] część spadku po zmarłym mężu, jednakże udział ten nie mógł być objęty postępowaniem odszkodowawczym, z uwagi na brak wniosku złożonego przez J. B.. Z tych samych powodów organ nie zgodził się również z żądaniem strony zawartym w odwołaniu, aby ustalić odszkodowanie na rzecz wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Dodał, że nie może też zgodzić się z twierdzeniem zawartym w odwołaniu, iż nieruchomość objęta postępowaniem odszkodowawczym była nieruchomością zabudowaną i powinna zostać wyceniona jako działka budowlana. Ze znajdującego się w aktach sprawy wykazu zmian ewidencyjnych załączonego do mapy z projektem podziały nieruchomości - wydzieleniem gruntów prywatnych zajętych pod drogę publiczną kategorii powiatowej w dacie 31 grudnia 1998 r. - bezspornie wynika, że przed podziałem cała działka ewidencyjna nr [...] była sklasyfikowana jako działka rolna, a wydzielona z niej działka nr [...] została sklasyfikowana jako działka drogowa. Dlatego też zarzut nieprawidłowego sklasyfikowania przedmiotowej nieruchomości należy uznać za niezasadny. Następnie odniósł się do wniosku H. B. o przeprowadzenie ponownej wyceny nieruchomości. Stwierdził, iż zgodnie z powszechnie obowiązującym orzecznictwem sądów administracyjnych zlecenie sporządzenia w sprawie kolejnego operatu szacunkowego powinno nastąpić jedynie w sytuacji, gdy sporządzony wcześniej operat zostanie zakwestionowany przez organ pod względem formalnym i negatywna ocena organu nie zostanie zmieniona po uzyskaniu od rzeczoznawcy dodatkowych wyjaśnień lub sporządzeniu aneksu do operatu. Zlecenie sporządzenia w sprawie kolejnego operatu oznacza, że organ jest obowiązany wskazać w uzasadnieniu decyzji operat w oparciu o który rozstrzygnął sprawę, ale także szczegółowo wyjaśnić przyczyny, z powodu których odmówił mocy dowodowej nieuwzględnionego operatu (wyrok WSA w Warszawie z 12 sierpnia 2009 r., I SA/Wa 599/09). Zgodnie bowiem z orzecznictwem, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, wówczas to na stronę, która kwestionuje te wyjaśnienia, przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w celu obalenia sporządzonego na zlecenie organu operatu szacunkowego. W postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe, aby operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego powołanego przez stronę przeciwstawiać operatowi szacunkowemu rzeczoznawcy majątkowego sporządzonemu na zlecenie organu (wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2008 r., I SA/Wa 1833/07). Dlatego też należy uznać wniosek o ponowną wycenę nieruchomości - z uwagi na wątpliwości strony co do wyniku wyceny - jako niezasadny. Wojewoda ocenił także sporządzony w toku postępowania operat szacunkowy z 18 lipca 2011 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. N. i stwierdził, iż zawiera on szereg błędów – zatem w obecnej postaci nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. Operat ten nie zawiera czytelnego opisu nieruchomości wycenianej, chociaż punkt 4.2 operatu nosi tytuł "Opis nieruchomości". Tymczasem zamiast rzeczowego opisu rzeczoznawca podaje zupełnie nieistotne dla wyceny nieruchomości informacje jak np. fakt narodzin w miejscowości [...] w 1821 roku, czy fakt pobytu w gminie [...] i kardynała [...] (str. 7 operatu). Opisując wycenianą nieruchomość - punkt 1.1.1. autor wyceny skupia się na opisie flory i fauny zupełnie pomijając stan zagospodarowania wycenianej nieruchomości. Ponadto z opisu nieruchomości wynika, że działka wyceniana ma wszystkie najlepsze cechy nieruchomości, poza dostępem do infrastruktury - natomiast na stronie 16 operatu cechy nieruchomości zostały opisane jako średnie. Tak rozbieżna ocena cech nieruchomości budzi poważne wątpliwości co do jej poprawności. Wadą sporządzonego operatu - powodującą jego dyskwalifikację jako dowodu w postępowaniu odszkodowawczym - jest fakt bardzo dużego rozrzutu cen transakcyjnych nieruchomości przyjętych do porównań w tabeli na stronie 13 operatu. Różnica ta wynosi 550 % - od 8 zł za 1 m² do 44 zł za 1 m². Zbyt duży rozrzut cen transakcyjnych obiektów porównawczych sprawia, iż obiekty te nie mogą zostać zakwalifikowane jako "podobne" w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który za nieruchomość podobną uznaje nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Podsumowując Wojewoda uznał, że przytoczone zarzuty stanowią podstawę do ich oceny jako uchybienia materialnego w sporządzonym operacie. Z tych względów - z powodu istniejących wątpliwości co do rzetelności sporządzonego operatu oraz mając na uwadze okoliczność, iż operat szacunkowy stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia odszkodowania, a także z powodu uchybień w prowadzonym postępowaniu - należało przekazać sprawę do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia we właściwy sposób postępowania oraz sporządzenia w sprawie nowego operatu szacunkowego, uwzględniającego przytoczone zastrzeżenia merytoryczne. Na powyższą decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. B. - wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie art. 7, 8, 12 §1 i 139 kpa. W uzasadnieniu skargi podniosła, że skoro w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka stanowiła współwłasność jej i męża – to prawo do odszkodowania małżonkowie nabyli wspólnie już w 1998 roku. Zatem przysługujące mężowi odszkodowanie z mocy prawa przejęła żona jako współwłaścicielka nieruchomości. Dodała, iż pozbawienie jej [...] odszkodowania jest naruszeniem jej konstytucyjnego prawa własności określonego w art. 21 Konstytucji RP. Następnie stwierdziła, że wątpliwości budzi także nie objęcie odszkodowaniem jej córek, które nabyły prawo do [...] odszkodowania każda z mocy dziedziczenia spadku po ojcu. Dlatego też odmowa przyznania im odszkodowania - z powodu nie złożenia wniosku – narusza prawo. Skarżąca przedstawiła również swoje zarzuty dotyczące sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, iż skarga nie jest zasadna. Wojewoda [...]decyzją z dnia [...]stycznia 2012 r. uchylił decyzję Starosty [...]z dnia [...] października 2011 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zatem decyzja Wojewody jest korzystna dla skarżącej – gdyż sprawa będzie rozpatrzona od początku przez Starostę [...]. Gdyby Sąd – zgodnie z wnioskiem skarżącej zawartym w skardze – uchylił tylko decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., to pozostałaby w obrocie decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2011 r. (do czasu rozpoznania odwołania) – co do prawidłowości której skarżąca także ma zastrzeżenia, gdyż w odwołaniu podnosiła fakt nieprawidłowej wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, wnosząc o ponowną jej wycenę jako działki budowlanej. Natomiast jeżeli Sąd uchyliłby obie decyzje (Wojewody [...] i Starosty [...]) – to sytuacja byłaby taka sama jak przy oddaleniu skargi – sprawa wróciłaby do Starosty [...] w celu rozpoznania sprawy od początku. Zatem biorąc pod uwagę względy ekonomiki procesowej oraz fakt, że bez względu na treść wyroku Sądu (oddalenie skargi czy uchylenie obu decyzji), sytuacja procesowa skarżącej byłaby taka sama (sprawa wraca do Starosty [...] w celu rozpoznania jej od początku), a także okoliczność, iż organ I instancji nie jest związany stanowiskiem organu II instancji (w kpa nie ma odpowiednika art. 153 czy art. 190 ppsa) – Sąd oddalił skargę. Odnosząc się zaś do zarzutów merytorycznych dotyczących operatu szacunkowego - podnoszonych zarówno przez skarżącą jak i organ II instancji – Sąd uznał je częściowo za zasadne. Operat nie został sporządzony w sposób całkowicie prawidłowy – na przykład opis działki budzi szereg wątpliwości, a ponadto zbyt duża różnica cen za 1 m² nieruchomości - od 8,64 zł do 44,17 zł - świadczy o tym, iż trudno uznać te nieruchomości za podobne. Ponadto Sąd wziął również pod uwagę fakt, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy został wykonany w dniu [...] lipca 2011 r., a więc ponad rok temu. Tymczasem - biorąc pod uwagę brzmienie art. 156 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Poza tym - po dacie sporządzenia operatu a przed wydaniem decyzji przez organ I instancji - zmianie uległ § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), wskazujący na sposób wyceny m. in. nieruchomości, o których mowa w ww. art. 73 - na wskutek nowelizacji przepisów, która weszła w życie dnia 26 sierpnia 2011r. Powyższe argumenty świadczą o konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego zgodnego z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami i znowelizowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Kwestia ustalenia wysokości odszkodowania za działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, położoną we wsi A., gmina Z., zajętą pod drogę publiczną kategorii powiatowej - jest bowiem istotą sprawy, a przeprowadzenie ponownego dowodu z wyceny rzeczoznawcy majątkowego ma decydujący wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym należy podnieść, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania oraz art. 136 kpa określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym - Wojewoda [...] nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie. Również nie jest do tego uprawniony Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zatem rozpoznając ponownie sprawę Starosta [...] zleci sporządzenie nowego operatu szacunkowego odnośnie ustalenia wartości przedmiotowej działki. Zaś rozpoznając ponownie sprawę weźmie pod uwagę fakt, iż - wbrew stanowisku Wojewody [...] - prawidłowo ustalił on odszkodowanie na rzecz H. B. za udział w wysokości [...]części przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z art. 925 kodeksu cywilnego spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku, natomiast art. 924 kc stanowi, że spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy. Dlatego też skarżąca - składając wniosek w dniu 2 stycznia 2006 r. - była już spadkobiercą po mężu i nabyła swoją część spadku (tak samo jej córki) z chwilą śmierci męża tj. z dniem [...]maja 2003 r. Postanowienie z dnia [...]lipca 2009 r. o stwierdzeniu nabycia spadku określa tylko wysokość udziału w spadku poszczególnych spadkobierców - którzy nabyli te udziały z dniem [...] maja 2003 r. Zatem wniosek H. B. dotyczył całości jej praw do nieruchomości – czyli [...]części i w takiej wysokości należy się jej odszkodowanie za przedmiotową działkę. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.