I SA/Wa 514/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2011 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania K. S. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy G. przez Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego w związku z powodzią - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. 2. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podało, że organ pierwszej instancji odmówił wnioskodawczyni K. S. przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego w związku z powodzią położonego w N., z powodu niezamieszkiwania na terenie dotkniętym powodzią. 3. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. ustaliło, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na złożony w dniu 7 lipca 2010 r. wniosek skarżącej, która domagała się przyznania pomocy z budżetu państwa w formie zasiłku celowego do 100.000 zł na remont budynku mieszkalno-gospodarczego położonego w miejscowości T.. Skarżąca oceniła straty w tym budynku na ok. 150.000 zł i podała, że w budynku tym, o pow. 80 m², składającym się z 5 pomieszczeń zamieszkiwała wraz z mężem i synem. W aktach sprawy znajduje się kosztorys sporządzony przez specjalistę z uprawnieniami budowlanymi, z którego wynika, że budynek będący przedmiotem wyceny, położony w N., to budynek parterowy, podpiwniczony z poddaszem nieużytkowym bez instalacji grzewczej (piec kaflowy) na fundamencie kamiennym, jest to budynek mieszkalno-gospodarczy; łącznie, koszt odbudowy budynku to kwota 82.265,30 zł. Ponadto, jak podał organ, z akt sprawy wynika, że skarżąca jest właścicielem drugiej nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym o pow. [...], położonym w D. (oświadczenie skarżącej w aktach sprawy). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podało, że przeprowadzony dla potrzeb rozstrzygnięcia wniosku o pomoc wywiad środowiskowy potwierdził, iż skarżąca posiada inne miejsce zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych zarówno jej samej, jak i rodziny. Skoro bowiem posiada dom w D., to budynek w T. nie stanowił jedynego miejsca jej schronienia. W ocenie Kolegium sam fakt poniesienia szkody w wyniku powodzi nie skutkuje automatycznie obowiązku przyznania zasiłku celowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przypadku zdarzenia losowego pomoc winna być kierowana do osób zamieszkujących w domach, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu i które przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie pokonać wykorzystując własne zasoby i możliwości. Przyznawana pomoc pochodzi z budżetu państwa. Organy pomocy mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. Powszechnie jest znane stanowisko rządu, w tym zasady udzielania pomocy finansowej z budżetu państwa określane przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie są to jednak źródła prawa powszechnie obowiązującego. Świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowania, nie stanowią rekompensaty za straty w mieniu poniesione w wyniku zdarzenia losowego. Pomoc w postaci zasiłku celowego ma umożliwiać poszkodowanym zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych, których nie mogą zrealizować na skutek szkód wyrządzonych przez powódź. W okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji zasadnie uznał, że skarżąca posiada miejsce do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w tym mieszkaniowych w budynku mieszkalnym w D. i to ma zasadnicze znaczenie dla potrzeb rozstrzygnięcia. Nie można przy tym rozważać, zdaniem organu, czy budynek w D., będący własnością skarżącej i jej męża spełnia oczekiwania rodziny, co do jego wielkości i stanu technicznego. Skarżąca nie jest pozbawiona możliwości ubiegania się o pomoc na remont mieszkania na zasadach ogólnych, w tym art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Niemniej jednak, zdaniem organu, nie utraciła jedynego miejsca zamieszkania, co uzasadniało odmowę przyznania zasiłku celowego na odbudowę domu. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 kpa, a także zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił na jednoznaczne ustalenia, iż skarżąca i jej rodzina z uwagi na posiadanie drugiego budynku mieszkalnego nie utracili jedynego schronienia. Podstawowe potrzeby bytowe skarżąca ma zaspokojone w domu mieszkalnym w D. Bezsporne jest przy tym, że zalaniu i zniszczeniu na skutek powodzi uległ budynek N. Skarżąca, jak sama to podała, nie zamieszkuje na stałe w tym budynku lecz przebywa w nim w czasie prac sezonowych, dokarmia psa. Organ podkreślił, że pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. S.; zarzucając naruszenie art. 7 i art. 107 § 3 kpa, przekroczenie granic uznania administracyjnego oraz oparcie się na błędnych ustaleniach faktycznych. 2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy G. przez Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] listopada 2010 r. o odmowie przyznania zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego w związku z powodzią. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), który stanowi, że (1) zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, (2) może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu, i może nie podlegać zwrotowi (3). Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel - stratę, która musi być przez wnioskodawcę szczegółowo wykazana, oraz, że przyznawany jest w ramach uznania administracyjnego. 4. W skazać należy, że zgodnie z art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca K. S. zamieszkuje i zameldowana jest w miejscowości D. gdzie prowadzi gospodarstwo domowe i ma zaspokojone podstawowe potrzeby bytowe; warunki mieszkaniowe są dobre, a na terenie zalanym - w miejscowości N. posiada dom jednorodzinny, który w czasie powodzi w maju 2010 r. uległ zalaniu. 5. Słusznie organ zauważył, że w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, zastosowanie mają również ogólne zasady udzielania pomocy społecznej. Pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, jak stanowi art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Pomoc społeczna realizowana jest zgodnie z ideą pomocniczości, w jej ramach wspiera się osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im się życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy). Natomiast rodzaj, rozmiar i forma świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy). Prawidłowo organ stwierdził, iż świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowania. Nie stanowią one zatem rekompensaty za straty w mieniu poniesione w wyniku zdarzenia losowego. Pomoc w postaci zasiłku celowego ma umożliwiać poszkodowanym zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych, których nie mogą zrealizować na skutek szkód wyrządzonych przez powódź - a w niniejszej sprawie organ zasadnie uznał, że skarżąca posiada miejsce do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w tym mieszkaniowych w budynku mieszkalnym w D., i to ma zasadnicze znaczenie dla potrzeb rozstrzygnięcia. Skarżąca nie utraciła jedynego miejsca zamieszkania, co uzasadniało odmowę przyznania zasiłku celowego na odbudowę domu. Sąd podziela stanowisko organu, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił na jednoznaczne ustalenia, iż skarżąca i jej rodzina z uwagi na posiadanie drugiego budynku mieszkalnego nie utracili jedynego schronienia. Podstawowe bowiem potrzeby bytowe skarżąca ma zaspokojone w domu mieszkalnym w D., a zalaniu i zniszczeniu na skutek powodzi uległ budynek N., w którym skarżąca nie zamieszkuje. 6. Zdaniem Sądu, nie jest zasadny zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organy orzekające w sprawie. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej organ wskazał ile osób i rodzin jest uprawnionych do przyznania im pomocy na remont lub odbudowę budynków mieszkalnych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku powodzi w maju 2010 r. w gminie G., o jaką pomoc finansową wnioskował, i jaką część wnioskowanej pomocy otrzymał. Słusznie również organ stwierdził, że w związku z tym konieczna jest ocena hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich potrzeb, a po tak ciężkim doświadczeniu losowym jakim była powódź, celowa jest pomoc przede wszystkim rodzinom i osobom najsłabszym ekonomicznie, które faktycznie straciły jedyne schronienie. Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. Należy również podkreślić, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r. I OSK 116 /10 (LEX nr 594935), że (1) w sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej - kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 - 4 ustawie o pomocy społeczne; (2) nie można podzielić poglądu o konieczności wskazania, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, precyzyjnie możliwości finansowych organu pomocy społecznej; (3) kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. Uznać więc należy, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych. 7. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Rozpoznając sprawę organy nie naruszyły obowiązujących przepisów, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 8 kpa, ani art. 107 § kpa, i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 8. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.