I SA/Wa 514/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister lub organ) utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] września 1978 r. nr [...] Naczelnik Gminy [...] orzekł o przejęciu z urzędu na własność państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego we wsi [...] , oznaczonego numerami działek: [...] (poz. rej. [...] i [...]), we wsi [...], oznaczonego numerami działek: [...] (poz. rej. [...]) oraz lasu o pow. [...] ha, położonego we wsi [...] , oznaczonego numerami działek: [...] (poz. rej. [...]) oraz we wsi [...], oznaczonego numerem działki [...] (poz. rej. [...]), stanowiących w dacie przejęcia własność M. i A. małż. B.. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1978 r. wystąpiła Z. W. spadkobierczyni A. i M. małż. B. . Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił Z. W. wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1978 r. ze względu na zaistnienie stanu powagi rzeczy osądzonej. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. złożyła Z. W. Minister rozpoznając złożony wniosek stwierdził, że w analizowanej sprawie zachodziła przeszkoda do wszczęcia postępowania zgodnie z art. 61a §1 k.p.a, gdyż żądanie dotyczy sprawy, w której zapadło uprzednio rozstrzygnięcie. Z. W. domaga się aktualnie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1978 r. Jednakże wskazana decyzja była już w przeszłości objęta postępowaniem nieważnościowym, zainicjowanym wnioskiem Z. W. . W ramach tamtego postępowania, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] września 1978 r. Po rozpatrzeniu wniosku Z. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. Skarga Z. W. na decyzję z dnia [...] września 2014 r. została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3516/14. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2424/15 oddalił skargę kasacyjną Z. W. od wyroku z dnia 26 marca 2015 r. Odnosząc się do twierdzeń pełnomocnika Z. W. , że w omawianej sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, ponieważ obecnie podniesione zarzuty wobec decyzji z dnia [...] września 1978 r. dotyczą zupełnie innych naruszeń prawa, organ wskazał, że w ramach postępowania nieważnościowego badano wszystkie przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd oceniając decyzję z dnia [...] września 2014 r. w granicach sprawy, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej p.p.s.a. ), również nie dopatrzył się okoliczności, które dawałyby podstawę do stwierdzenia nieważności, i zaaprobował stanowisko Ministra. Zakres sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2014 r. nie był ograniczony do argumentów podniesionych w złożonym wówczas wniosku, lecz obejmował wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Obecnie nie ma zatem podstaw do wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1978 r. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny (w badanej sprawie decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r.), kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest niedopuszczalne. Ewentualne ponowne wszczęcie i prowadzenie postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji z dnia [...] września 1978 r., a następnie wydanie w tym zakresie decyzji, oznaczałoby wydanie decyzji dotkniętej wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (naruszenie powagi rzeczy osądzonej). Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi SKO złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. W. zarzucając naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. polegające na błędnym i nielogicznym ustaleniu przez organ stanu faktycznego i realiów niniejszej sprawy, które doprowadziły do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w szczególności na podstawie wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu przez organ stanu faktycznego i realiów niniejszej sprawy, które doprowadziły do przyjęcia przez organ, iż w niniejszej sprawie postępowanie nie może być wszczęte gdyż dotyczy sprawy, w której zapadło uprzednio rozstrzygnięcie, podczas gdy podstawy wniosku Skarżącej oparte są na zupełnie innych okolicznościach faktycznych, jak i prawnych, co wyklucza zaistnienie stanu powagi rzeczy osądzonej. Poprzednia i obecna sprawa oparte są na absolutnie innych podstawach faktycznych i prawnych, 3) art. 6 i 7 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji wydanie postanowienia w sposób oczywiście naruszający prawo podczas gdy organ utrzymujący postanowienie w mocy winien stać na straży praworządności, a co za tym idzie podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czego organ w niniejszej sprawie nie dokonał. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] listopada 2019 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie – jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r. II OSK 1622/20, publik. CBOSA). Tytułem przykładu można tu wymienić: brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym; gdy żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenie określonych praw; żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy do czynienia mamy z ostatnią z wymienionych przykładowo sytuacji. Żądanie skarżącej dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1978 r. Naczelnika Gminy [...] orzekającej o przejęciu z urzędu na własność państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, stanowiącego w dacie przejęcia własność M. i A. małż. B. . Jak wynika jednak z akt sprawy, wskazana decyzja była już w przeszłości objęta postępowaniem nieważnościowym, zainicjowanym wnioskiem Z. W. . W ramach tamtego postępowania, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] września 1978 r. Po rozpatrzeniu wniosku Z. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] września 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. Skarga Z. W. na decyzję z dnia [...] września 2014 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3516/14. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2424/15 oddalił skargę kasacyjną Z. W. od wyroku z dnia 26 marca 2015 r. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 26 marca 2015 r. wskazano, że kwestionowana decyzja była badana pod kątem wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego nieważnością decyzji z [...] września 1978 r. Podkreślenia wymaga, że prawomocne oddalenie skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. oznacza, że sąd wojewódzki orzekający w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 3516/14 za w pełni prawidłową uznał również decyzję Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1978 r. (a zatem decyzję stanowiącą przedmiot wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 29 października 2019 r.), badając ją również pod katem wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to jest wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Kognicja sądu wojewódzkiego, zgodnie z art. 134 p.p.s.a, zawiera ocenę legalności zaskarżonej decyzji w pełnym, dozwolonym przez powołany przepis zakresie, bez względu na podniesione w skardze zarzuty. Zatem ustalenie powagi rzeczy osądzonej, wyprowadzonej z prawomocnego wyroku sądu administracyjnego w razie wyroku oddalającego skargę, wyprowadzić można z regulacji, że sąd obowiązany jest rozpoznać sprawę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie będąc związany granicami i zarzutami skargi. Przyjęcie stanowiska odmiennego od powyższego byłoby całkowicie niedopuszczalne i równoznaczne z kwestionowaniem prawomocnego wyroku sądowego zapadłego w konkretnej sprawie. To zaś stanowiłoby naruszenie przepisu art. 170 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że dokonując oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, niezależnie od podniesionych w skardze zrzutów, sąd bada zaskarżoną decyzję zarówno pod względem występowania wad kwalifikowanych powodujących stwierdzenie jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa ), jak i pod względem innych naruszeń prawa skutkujących jej uchyleniem (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ). W sytuacji zaś, gdy Sąd stwierdzi, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności, wydaje wówczas wyrok oddalający skargę (art. 151 p.p.s.a.). W konsekwencji prawomocne oddalenie przez sąd administracyjny skargi na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1978 r., zamyka organowi administracyjnemu drogę do ponownego orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, właśnie ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu. Próby zaś stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej już wcześniej przez sąd jedynie w oparciu o dodatkowe zarzuty, są w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. W ocenie sądu powyższe stanowisko jest zgodne z treścią uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, która co prawda dotyczyła nieobowiązującego już art. 157 § 3 k.p.a. umożliwiającego odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ale wywołującego analogiczne skutki jak obowiązujący obecnie, art. 61 a k.p.a. W ocenie sądu z powyższej uchwały wynika, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Tym samym prawomocny wyrok oddalający skargę zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. NSA wskazał w uchwale na konieczność badania uzasadnienia prawomocnego wyroku sądu. Zatem dopuszczona ww. uchwałą I OPS 6/09 możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prawomocnej uzależniona jest od wykazania, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a.) pozostaje okoliczność istotna dla wyniku postępowania, mogąca stanowić przesłankę wzruszenia decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Analiza orzeczeń dotyczących decyzji z [...] września 1978 r., w zestawieniu z wnioskiem skarżącej złożonymi w niniejszej sprawie wykazała niedopuszczalność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji z dnia [...] września 1978 r. Naczelnika Gminy [...]. Skarżąca żądając wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym nie wskazała takich okoliczności, które mogły mieć istotne znaczenie w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a jednocześnie nie były objęte kontrolą sądową przeprowadzoną w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3516/14, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2017 r. Z tych wszystkich względów uprawnione było wydanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a, a podniesione w skardze zarzuty należało uznać za niezasadne. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.