I SA/Wa 516/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Kleiber Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2005 r. sprawy ze skargi R.J. na postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. oddala skargę Minister Kultury postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia R.J. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw i LPG ze sklepem i myjnią samochodów osobowych, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw i LPG ze sklepem i myjnią samochodów osobowych na terenie działek nr nr [...] i [...], obręb [...], położonych w G. przy ul. [...], [...] i [...]. Organ wziął pod uwagę, że stosownie do przepisu art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Teren zamierzonej inwestycji jest zlokalizowany w granicach zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta G., wpisanego decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] do rejestru zabytków pod nr [...]. Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy organ uwzględnił okoliczność, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] miasta G. (uchwała Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] maja 1994 r.) utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2002 r. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze art. 42 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, kwestia określenia tych warunków rozpatrywana jest w oparciu o przepis szczególny, w tym przypadku o ustawę z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568). Przepis art. 4 tej ustawy stanowi, że ochrona zabytków polega m. in. na zapewnieniu im warunków umożliwiających trwałe zachowanie oraz zagospodarowanie i utrzymanie. Przedmiotowe działki usytuowane są w północno-wschodniej części [...] G., na jego obrzeżu. Obecnie są one niezabudowane. W ich pobliżu przebiegają relikty średniowiecznych murów miejskich z bramami [...], [...] i [...], a w sąsiedztwie znajdują się najcenniejsze zabytki G. – Ratusz oraz ruiny kościoła farnego. Zgodnie z koncepcją zagospodarowania tego obszaru przez inwestora, opracowaną przez arch. A. S. w lipcu 2002 r., na działce nr [...] miałyby się znajdować zbiorniki LPG, dystrybutor i zbiorniki paliw, zaś na działce nr [...] myjnia automatyczna i sklep. Inwestycja ta nie jest możliwa do akceptacji przez organ ochrony zabytków ze względu na niedostosowanie jej do charakteru miasta. G. jest miastem o metryce średniowiecznej, o rozplanowaniu przestrzennym pochodzącym z tego czasu. Jego cechą jest podział miasta na kwartały zabudowy skoncentrowane wokół rynku. Kwartały zabudowy były dzielone na równej wielkości działki budowlane. Parcelacje te są na ogół czytelne w układach urbanistycznych miast historycznych nie tylko w Polsce ale i w pozostałej Europie. Ochrona konserwatorska miast historycznych polega na zachowaniu ich zabytkowego charakteru układu, w tym różnych funkcji, które pełniło w przeszłości (ICOMOS Międzynarodowa Karta Ochrony Miast Historycznych, Waszyngton (Toledo) 1987 pkt 2 e). Wskazaniem konserwatorskim jest zatem, aby funkcje obce miastu historycznemu, np. stacja paliw, były zlokalizowane poza jego obszarem. W związku z powyższym planowana inwestycja nie powinna być zlokalizowana na obszarze [...] G. Historyczna zabudowa miasta G. uległa zniszczeniu w 1945 roku i w okresie powojennym. Obszar [...] jest obecnie jej niemal pozbawiony. Jednak podejmowanie jakichkolwiek działań na tym terenie winno uwzględniać zasady ochrony miast historycznych, tj. historyczną parcelację działek, a w następstwie ewentualną odbudowę [...] starówki. Przykład takich rozwiązań stanowią odbudowywane starówki w Kołobrzegu, czy w Elblągu. Kolejnym powodem, dla którego omawiana inwestycja nie jest możliwa do akceptacji, jest sąsiedztwo nielicznie zachowanych średniowiecznych zabytków miasta, czyli fragmentu murów miejskich, ruin kościoła farnego i ratusza. Wszystkie te obiekty są dobrze widoczne z działek nr nr [...] i [...]. W związku z tym budowa obiektów małokubaturowych związanych z budową stacji paliw stanowiłaby silny dysonans w krajobrazie miasta w jego obecnym wyglądzie. Z tych względów odmowa uzgodnienia przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji jest w pełni słuszna. Zarzut strony, iż w/w inwestycja została już wcześniej uzgodniona przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2002 r. wyjaśnia fakt, że postanowienie to dotyczyło uzgodnienia inwestycji polegającej na budowie stacji paliw, myjni budynku stacyjnego, natomiast w niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków prowadził postępowanie w sprawie budowy stacji paliw i LPG ze sklepem i myjnią samochodów osobowych. Zatem zaskarżone postanowienie obejmuje inny zakres inwestycji, a więc nie jest tożsame z postępowaniem zakończonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2002 r. Na postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] grudnia 2003 r. R.J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o stwierdzenie nieważności bądź o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 126, jak również art. 6, 7 i 8 kpa i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym art. 6 ust. 1 pkt b w związku z art. 3 pkt 1. Skarżąca podniosła także zarzut naruszenia jej interesu prawnego na skutek wydania zaskarżonego postanowienia, które uniemożliwia jej uzyskanie pozytywnej decyzji o zagospodarowaniu terenu. Uzasadniając skargę R.J. wskazała, że aktualnie w obrocie prawnym funkcjonują dwa sprzeczne ze sobą postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] dotyczące tej samej inwestycji projektowanej na działkach nr nr [...] i [...]; postanowienie nr [...] z dnia [...] października 2002 r. oraz postanowienie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. Oba postanowienia są ostateczne. Oparte zostały na tych samych dokumentach, wytycznych, opiniach oraz prawie miejscowym. Z tym, że jedno opiniuje pozytywnie, drugie zaś negatywnie zamierzoną inwestycję. Ten stan narusza podstawowe zasady porządku prawnego. Ponadto cel, o jakim mowa w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a mianowicie ochrona zabytków przez zapewnienie warunków umożliwiających trwałe zachowanie oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie w niniejszej sprawie nie może być realizowany, gdyż na teren zamierzonej inwestycji rośnie trawa i nie ma na nim żadnych śladów zabytków. Zabytków nie ma także w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr nr [...] i [...]. Najbliższy zabytek – ruiny kościoła – jest oddzielony dwukierunkową ulicą [...] i pasem zadrzewionych działek pod przyszłą zabudowę mieszkaniową. Odległość najbliższego zabytku od działek skarżącej wynosi co najmniej 100 m. Okoliczność, że teren podlega ochronie konserwatorskiej, nie wyklucza budowy na nim stacji paliw. Wytyczne do planu zagospodarowania przestrzennego Miasta G. nie zawierają ustaleń, które zakazywałyby budowy stacji paliw planowanej na terenie działek nr nr [...] i [...]. Zamierzona inwestycja nie narusza ani układu ani wielkości działek. Istotnie sposób zagospodarowania działek historycznie był inny, co jednak nie wyklucza aby obecnie zagospodarować je w proponowany przez skarżącą sposób przy zachowaniu wymogów konserwatora zabytków. Wreszcie Wojewódzki Konserwator Zabytków jak i Minister Kultury przy podejmowaniu decyzji muszą uwzględniać nie tylko charakter terenu ale i potrzeb miasta oraz planów inwestycyjnych właściciela czy użytkownika terenu, jeśli nie są one sprzeczne z planem zagospodarowania przestrzennego. Bezzasadne jest twierdzenie Ministra Kultury, że utrzymane w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. dotyczy innego zakresu inwestycji niż postanowienie z dnia [...] października 2002 r. Stacja paliw standardowo obejmuje dystrybutory benzynowe, oleju napędowego, gazu, zbiorniki podziemne, budynek stacyjny, w którym zawsze mieści się sklep oraz myjnia dla samochodów osobowych. Urządzenia LGP są urządzeniami wbudowanymi w grunt, jak i pozostałe zbiorniki i rury do benzyny czy oleju napędowego. Jest więc oczywistym, że oba uzgodnienia dotyczyły tej samej inwestycji w oparciu o tę samą koncepcję architektoniczną. Przez cały powojenny okres nie znaleziono środków i możliwości zagospodarowania G. zgodnego z oczekiwaniami, o jakich mowa w zaskarżonym postanowieniu. Zatem pogląd wyrażony w jego uzasadnieniu jest pozbawiony realizmu. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podał, że bezzasadny jest zarzut wydania rozstrzygnięcia w sprawie już prawomocnie osądzonej. Inwestycje objęte zaskarżonym postanowieniem i ostatecznym postanowieniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2002 r. były różne pod względem zakresu przedmiotowego. Poza tym, w dniu [...] stycznia 2004 r. Minister Kultury wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]z dnia [...] października 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Jest poza sporem, że teren zamierzonej przez skarżącą inwestycji jest zlokalizowany w granicach zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta G., wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lipca 1978 r. nr [...]. Zgodnie z treścią tej decyzji zespół urbanistyczno-krajobrazowy miasta G., w granicach określonych na planie stanowiącym integralną część decyzji, podlega ścisłej ochronie konserwatorskiej. Ochroną krajobrazową objęty jest ponadto teren położony w promieniu 1 km od granicy ścisłej ochrony. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Miasto G. jest zespołem urbanistyczno-krajobrazowym posiadającym średniowieczne rozplanowanie i cenne zabytki architektury. Z tych względów wszelkie prace o charakterze urbanistycznym, budowlanym, prace związane z kształtowaniem przestrzeni oraz wszelka działalność o charakterze plastycznym (reklamy i szyldy) oraz lokalizacje i roboty mające wpływ na zmianę krajobrazu, wymagają uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Obowiązek uzgodnienia zamierzonej przedmiotowej inwestycji z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków znajdował podstawę w art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), mającej w dniu wydania zaskarżonego postanowienia zastosowanie w sprawie. Przepis ten uzależniał wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską, od uprzedniego uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Powołany przepis nie wskazuje kryteriów, według których następuje uzgodnienie decyzji. Zawiera ono w sobie zatem element uznania administracyjnego oznaczającego swobodę organu w podejmowaniu decyzji. Nie oznacza to jednak prawa organu do jakiegokolwiek dowolnego działania. Organ działa w granicach przyznanej mu kompetencji oraz na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Orzeczeniom opartym na uznaniu administracyjnym orzecznictwo sądowe jak i doktryna prawa stawiają szczególne obwarowania. W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracji obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki tego badania. Szczególną rolę w podjęciu takiego orzeczenia odgrywa jego zgodność z interesem społecznym i słusznym interesem strony (wyrok NSA z dnia 27.02.1998 r. III SA 395/97 niepublik.). Wbrew twierdzeniu skarżącej Minister Kultury przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia uwzględniał zarówno potrzeby miasta jak i zamierzenia inwestycyjne właściciela, dając w rezultacie tych rozważań pierwszeństwo potrzebom miasta, w interesie którego leży zachowanie historycznych układów urbanistycznych oraz możliwości ich odtworzenia. Organ prawidłowo wskazał przy tym na szerszy społeczny, a nawet międzynarodowy aspekt potrzeby ochrony wartości kulturowych, wynikający z aktów prawa międzynarodowego. Uzasadnieniu decyzji uznaniowej stawia się szczególne wymagania, ponieważ z jego treści musi wynikać, że nie nosi ona cech dowolności (wyrok NSA z dnia 8.09.1998 r. IV SA 893/97 niepublik.). Podzielając w pełni powyższe stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, iż zaskarżonemu postanowieniu nie można postawić zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego. Całokształt postępowania odzwierciedlonego w aktach sprawy wskazuje, że zostały wnikliwie zbadane okoliczności faktyczne i prawne sprawy, a stanowisko zajęte w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ szczegółowo i wyczerpująco uzasadnił. Skarżąca nie kwestionuje, że planowany przez nią sposób zagospodarowania działek jest inny od historycznie zamierzonego, uważa jednak, iż nie wyklucza to możliwości realizacji inwestycji w proponowany przez nią sposób przy zachowaniu wymogów konserwatora zabytków. Wskazać należy na niekonsekwencję tego rozumowania. Właśnie podkreślone przez Ministra Kultury znaczenie historycznego zaprojektowania terenu co do zasady wyklucza możliwość zagospodarowania działek w proponowany przez skarżącą sposób. Bez znaczenia jest, iż jak wskazuje skarżąca, odległość działek do najbliższego zabytku wynosi co najmniej 100 m, a także fakt, że na przedmiotowych działkach nie ma żadnego śladu zabytku. Przedmiotem ochrony konserwatorskiej, jak wynika z powołanej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lipca 1978 r. nr [...], jest zespół urbanistyczno-krajobrazowy miasta G., w granicach określonych na załączonym do niej planie, a nie działki nr nr [..] i [...]. Nieuzasadniony jest wreszcie zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 kpa przez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie już prawomocnie osądzonej. Zgodzić się należy z twierdzeniem Ministra Kultury, że inwestycje objęte zaskarżonym postanowieniem i ostatecznym postanowieniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [..] z dnia [...] października 2002 r. były różne pod względem zakresu przedmiotowego, o czym wprost świadczy treść obu rozstrzygnięć. Nie zachodziła zatem tożsamość spraw zakończonych powołanymi postanowieniami wykluczająca ponowne orzekanie w sprawie uprzednio już rozstrzygniętej (art. 156 § 1 pkt 3 kpa). W świetle powyższego Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia organ uchybił przepisom prawa materialnego i prawa procesowego. Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącej o naruszeniu zasad postępowania administracyjnego określonych a wart. 6, 7 i 8 kpa. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.