I SA/Wa 516/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Asesor WSA Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg D. S. i B. S. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargi. Postanowieniem z 13 stycznia 2021 r., nr DO.4.7613.473.2019.EK, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii - po rozpatrzeniu wniosków J. S., H.S., B. S., D. S., K. K. oraz A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy postanowienie Ministra Rozwoju z 16 września 2020 r., nr DO.4.7613.473.2019.RF, odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. A. K. , J. S. , K. K. , H. S. , B. S. i D. S. odrębnymi pismami wystąpili do Wojewody Mazowieckiego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej z 9 lipca 1952 r., nr Sa.II-20/36/52, na mocy której dokonano wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych we wsi D. . Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał zgodnie z właściwością powyższe wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Ministrowi Inwestycji i Rozwoju do rozpatrzenia. Po rozpatrzeniu wniosków Minister Rozwoju postanowieniem z 16 września 2020 r., nr DO.4.7613.473.2019.RF, odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności "decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 1952 r. nr Sa.II-20/36/52, na mocy której dokonano wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych we wsi D. : nieruchomości o pow. 1 ha 7635 m2 będącej własnością J. S. , nieruchomości o pow. 1.471 m2 będącej własnością H. K., nieruchomości o pow. 1 ha 0200 m2 będącej własnością B. L. , nieruchomości o pow. 1 ha 3288 m2 będącej własnością Z. B. ". Jako przyczynę odmowy wszczęcia postępowania organ wskazał brak udokumentowania przez wnioskodawców posiadania legitymacji do złożenia wniosku wszczynającego postępowanie nadzorcze oraz brak przedłożenia kwestionowanego orzeczenia z 9 lipca 1952 r. nr Sa.II-20/36/52 (ewentualnie jego kopii). Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem odrębne wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli J. S. , H. S. , B. S. , D. S. , K. K. oraz A. K. . Po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rozwoju, Pracy i Technologii postanowieniem z 13 stycznia 2021 r., nr DO.4.7613.473.2019.EK, utrzymał w mocy postanowienie Ministra Rozwoju z 16 września 2020 r. W uzasadnieniu wskazał, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości stronami są niewątpliwie poprzedni właściciele nieruchomości, ewentualnie ich następcy prawni oraz podmioty, którym obecnie przysługują do wywłaszczonej nieruchomości prawa rzeczowe o charakterze właścicielskim (własność, użytkowanie wieczyste). Ponadto, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone tylko w stosunku do decyzji (orzeczenia), która została wydana i wprowadzona do obrotu prawnego. Dodał, że wnioski o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 9 lipca 1952 r., nr Sa.II-20/36/52 złożyli J. S. , A. K. , K. K. , H. S. , D. S. i B. S. . Jednakże - pomimo otrzymania wezwania organu - wnioskodawcy nie przedłożyli do chwili obecnej (do dnia wydania zaskarżonego postanowienia) oryginału, ani uwierzytelnionej kopii ww. orzeczenia wywłaszczeniowego, którego stwierdzenia nieważności się domagają, ani żadnych dokumentów potwierdzających ich legitymację do wszczęcia postępowania nadzorczego. Co prawda wskazali szereg nieruchomości, które - ich zdaniem - miały zostać wywłaszczone ww. decyzją z 9 lipca 1952 r., z podaniem ich powierzchni oraz nazwisk ich właścicieli, jednak nie wykazali następstwa prawnego po żadnej ze wskazanych przez siebie osób. Wobec nieprzedłożenia kwestionowanego orzeczenia - na chwilę obecną brak jest możliwości uznania, że orzeczenie to zostało wydane i wprowadzone do obrotu prawnego. Poza tym wnioskodawcy - konsekwentnie odmawiając nadesłania jakichkolwiek dokumentów dotyczących ww. wywłaszczenia, jak również dokumentów potwierdzających następstwo prawne po byłych właścicielach - uniemożliwiają organowi nadzoru jakiekolwiek dalsze ustalenia. Jest to o tyle istotne, że z treści przedmiotowych wniosków nie wynika nawet, aby wnioskodawcy powoływali się na swoje następstwo prawne po byłych właścicielach. Każda z tych osób wskazała jedynie, że "Mój interes prawny związany jest m.in. z przejęciem przez Skarb Państwa nieruchomości powiązanych z decyzją, której stwierdzenia nieważności domagam się, z a w szczególności z nieruchomością położoną w W. przy ul. [...] , stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 2,9907 ha". Minister stwierdził, że w tych warunkach zastosowanie znajduje przepis art. 61a § 1 k.p.a. - albowiem złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia przez osobę niebędącą stroną skutkuje brakiem możliwości wszczęcia postępowania nadzorczego. Zatem w postanowieniu z 16 września 2020 r. słuszne uznano, że skoro J. S. , A. K. , K. K. , H. S. , D. S. i B. S. nie udokumentowali swoich praw (interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.) - to brak jest podstaw do wszczęcia z ich wniosku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności "decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 9 lipca 1952 r., nr Sa.ll-20/36/52". Poza tym nie można stwierdzić - na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego - że ww. orzeczenie z 9 lipca 1952 r. zostało wydane i wprowadzone do obrotu prawnego, gdyż wnioskodawcy nie nadesłali jego kopii ani żadnego innego dokumentu potwierdzającego wydanie tego orzeczenia. Na zakończenie Minister podniósł, że nie uwzględnił sformułowanego we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. - gdyż organ nie naruszył tego przepisu, albowiem wezwał wnioskodawców (skarżących) do przedłożenia kwestionowanego orzeczenia (względnie jego kopii) oraz dokumentów potwierdzających ich następstwo prawne po byłych właścicielach wywłaszczonych nieruchomości. Na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii odrębnymi pismami skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli D. S. oraz B. S. , których skargi zostały zarejestrowane odpowiednio pod sygnaturami akt: I SA/Wa 516/21 i I SA/Wa 517/21. W jednobrzmiących skargach skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: 1. art. 61 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy strona złożyła stosowne informacje, których żądał organ, w sytuacji, gdy złożone pismo było obarczone brakami formalnymi, obligującymi organ administracji publicznej do wezwania do uzupełnienia ich braków, a dopiero w następstwie ich nieuzupełnienia do wydania orzeczenia; 2. art. 63 § 3 k.p.a. polegające na rozpoznaniu wniosku, w sytuacji, gdy strona nie została wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku; 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie należało uchylić, bowiem narusza przepisy prawa materialnego; 4. art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że strona nie ma interesu prawnego w postępowaniu nieważnościowym w sytuacji, gdy strona wykazała interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy; 5. art. 61a k.p.a. poprzez błędne uznanie, że można odmówić wszczęcia postępowania na podstawie tego, że strona nie przedłożyła kopii decyzji, która jest w dyspozycji organu administracji publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia go poprzedzającego, rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o oddalenie skarg - uznając zarzuty skarżących za bezzasadne. W piśmie procesowym z 29 czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżących przychylił się do ich stanowiska wskazując, że organ nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Wskazał również, iż decyzją Prezydium Rady Narodowej nr Sa.II-20/36/52 z 9 lipca 1952 r., dokonano wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa następujących nieruchomości położonych we wsi D. : nieruchomości o pow. 1 ha 7635 m2 będącej własnością J. S. , nieruchomości o pow. 1 471 m2 będącej własnością H. K., nieruchomości o pow. 1 ha 0200 m2 będącej własnością B. L. oraz nieruchomości o pow. 1 ha 3288 m2 będącej własnością Z. B. . W 1951 r. wieś D. została włączona do W.. Skarżący - B. S. i D. S. byli spadkobiercami właściciela działki objętej ww. decyzją. Działka ta była położona w W. przy ul. [...] , stanowiącej działkę o numerze [...] z obrębu [...], o powierzchni 2,9907 ha. Powiązanie pomiędzy skarżącymi a wywłaszczonymi nieruchomościami, a jednocześnie ich interes prawny w dochodzeniu uchylenia decyzji wywłaszczeniowej leży w naruszeniu interesów skarżących poprzez postanowienie o zasiedzeniu nieruchomości położonej w W. przy ul. ul. [...] (działka o numerze [...] z obrębu [...]) przez Skarb Państwa. W dniu 26 czerwca 2015 r. Sąd Rejonowy dla W. w Warszawie w sprawie sygn. akt II Ns 812/13 wydał postanowienie, w którym stwierdził, iż Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie z dniem 17 lipca 1989 r. własność nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] , stanowiącej działkę o numerze [...] z obrębu [...] , o powierzchni 2,9907 ha. Pełnomocnik skarżących podniósł, że wbrew twierdzeniom organu, skarżący nie byli zobowiązani do doręczenia skarżonej decyzji z 9 lipca 1952 r., nr Sa.II-20/36/52 - ponieważ to organ dysponował możliwością uzyskania tego dokumentu i powinien uzyskać do niego dostęp w toku postępowania. Organ jednak zaniechał podjęcia jakichkolwiek czynności w tym zakresie. Postanowieniem z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 516/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Wa 516/21 ze skargi D. S. i I SA/Wa 517/21 ze skargi B. S. oraz prowadzenia ich pod sygn. akt I SA/Wa 516/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 13 stycznia 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Ministra Rozwoju z 16 września 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 9 lipca 1952 r., nr Sa.II-20/36/52. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a. -zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności z uwagi na art. 157 § 2 k.p.a., przewidujący możliwość wszczynania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. Pojęcie strony postępowania administracyjnego zostało zdefiniowane w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem, warunkiem koniecznym do występowania podmiotu jako strony postępowania jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie strony - jakim posługuje się art. 28 k.p.a., a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu - może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego. Innymi słowy mówiąc, pojęcie to może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę dla sformułowania interesu lub obowiązku podmiotu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości stronami są poprzedni właściciele nieruchomości, ewentualnie ich następcy prawni oraz podmioty, którym obecnie przysługują do wywłaszczonej nieruchomości prawa rzeczowe o charakterze właścicielskim (własność, użytkowanie wieczyste). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia, czy wnioskodawcy, tj. J. S. , H. S. , B. S. , D. S. , K. K. oraz A. K. , posiadają przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 9 lipca 1952 r., nr Sa.II-20/36/52. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wnioskodawcy nie wykazali faktu posiadania interesu prawnego do wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy. Wnioskodawcy nie przedstawili bowiem żadnych dowodów, z których wynikałby ich interes prawny. Samo żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności jest niewystarczające do jego wszczęcia w tym trybie. Żądanie to musi znaleźć bowiem oparcie w interesie prawnym wnioskodawców. Samo zaś przeświadczenie o posiadaniu przymiotu strony nie przesądza o jego posiadaniu, gdyż kwestię tę rozstrzyga przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przy czym przepisami prawa materialnego mogą być zarówno przepisy prawa administracyjnego materialnego, jak również stosowne przepisy innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego. Podkreślenia wymaga, iż w celu wykazania swojego interesu prawnego wnioskujący do organu obowiązany jest przedłożyć stosowne dowody, z których w sposób niesporny wynika, że posiada on interes prawny do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego. Tymczasem - jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy - wnioskodawcy do swoich wniosków nie załączyli żadnego dowodu wskazującego na posiadanie interesu prawnego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 9 lipca 1952 r. Nie uczynili tego również na dalszym etapie postępowania administracyjnego - mimo wystosowanego do nich wezwania ze strony organu. Wprawdzie w postępowaniu sądowym pełnomocnik skarżących przedłożył kserokopię decyzji objętej wnioskami o stwierdzenie nieważności, jednakże fakt ten nie mógł mieć wpływu na wynik postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym, jak też sądowym, nie przedłożono żadnych dowodów na okoliczność, że skarżący są następcami prawnymi właścicieli nieruchomości, których dotyczy decyzja z 9 lipca 1952 r. Zauważyć należy, że istotnie na organach administracji ciąży powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie (art. 7 k.p.a.) - to jednak powinność ta w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności zainteresowanych stron oraz nie zwalnia ich z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy. Jak słusznie zauważył Minister w treści zaskarżonego postanowienia - do wykazania interesu prawnego w tej sprawie nie jest wystarczające samo powołanie się przez wnioskodawców na nazwiska właścicieli szeregu nieruchomości, które miały zostać wywłaszczone ww. decyzją Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 9 lipca 1952 r. bez jednoczesnego przedstawienia jakichkolwiek dowodów, z których wynikałoby następstwo prawne po tych osobach. Odnosząc się zaś do kwestii podniesionych przez pełnomocnika skarżących w złożonym na etapie postępowania sądowego piśmie z 29 czerwca 2022 r. stwierdzić należy, że nie mogły mieć one wpływu wynik sprawy, albowiem nie zostały one poparte jakimikolwiek dowodami. Zarówno okoliczność spadkobrania przez skarżących po właścicielu działki objętej decyzją z 1952 r., jak również okoliczność nabycia przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia nieruchomości - nie zostały w żaden sposób wykazane. Skoro zatem na ich udowodnienie skarżący nie przedstawili żadnych środków dowodowych - to tym samym twierdzenie to należało uznać za gołosłowne. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 9 lipca 1952 r., nr Sa.II-20/36/52, jest zgodne z prawem - z uwagi na nieposiadanie przez wnioskodawców przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.,. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarzuty skarg nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku. Sąd badając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie pierwszoinstancyjne, nie stwierdził uchybień procesowych, jak też naruszenia prawa materialnego. Organ nadzoru rozpoznając sprawę w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz w należyty sposób uzasadnił zajęte stanowisko. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.