I SA/Wa 517/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata E. B. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć dwadzieścia 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć dwadzieścia 80/100) złotych. I. Stan faktyczny 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. S. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] o zwrocie J. S. wniosku stanowiącego odwołanie od wypowiedzenia umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. 2. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że od dnia 12 października 1994 r., to jest od wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509), najem lokali mieszkalnych dokonywany jest w formie umowy cywilnoprawnej zawieranej między stronami, a nie w formie decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 1996 r. SA/Gd 3548/95 (LEX nr 44088), stwierdził, iż: "Ustawa z 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych wprowadziła zasadę regulowania najmu lokali mieszkalnych umowami cywilnoprawnymi zawieranymi między stronami. W tym stanie prawnym wszelkie spory wynikłe na tle zawierania i rozwiązywania umów najmu lokali mieszkalnych rozstrzygane są nie na drodze postępowania administracyjnego w formie decyzji, lecz w postępowaniu cywilnoprawnym przed sądami powszechnymi". Również wszelkie spory wynikłe na tle zawierania i rozwiązywania umów najmu lokali mieszkalnych rozstrzygane są nie na drodze postępowania administracyjnego w formie decyzji, lecz w postępowaniu cywilnym przed sądami powszechnymi. Z powyższego, zdaniem organu, wynika, że samorządowe kolegium odwoławcze jako organ właściwy do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji nie jest uprawnionym organem do unieważnienia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a zatem z wnioskiem o uznanie nieskuteczności wypowiedzenia umowy najmu lokalu należy wystąpić do sądu powszechnego. Ponieważ zgodnie z art. 19 kpa, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, zasadnie na podstawie art. 66 § 3 kpa, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. orzeczono o zwrocie wniosku J. S. i pouczono, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. S. Skarżący zarzucił, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje mu prawo do zawierania umów cywilno-prawnych, a taką jest umowa najmu lokalu na czas nieokreślony. Rozwiązanie umowy najmu z winy jednej ze stron winno być orzeczone przez niezawisły sąd powszechny prawomocnym wyrokiem tego sądu, na podstawie skierowanego do niego wniosku strony, która wywodzi skutki prawne, czyli zamierza rozwiązać umowę z winy skarżącego, co winno być udowodnione przed sądem powszechnym. Na postawie tego wyroku gmina może wypowiedzieć skarżącemu w niniejszej sprawie umowę najmu z określeniem dnia, do którego należy lokal opuścić, a po upływie tego terminu gmina może narzucić kary pieniężne za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego. Następnie, zgodnie z prawem gmina może wystąpić do sądu powszechnego o eksmisję z lokalu. Skarżący stwierdził, że wnosi do sądu skargę na bezprawne wypowiedzenie mu umowy najmu decyzją administracyjną bez uzyskania najpierw prawomocnego wyroku sądu powszechnego. 2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2009 r. o zwrocie J. S. wniosku stanowiącego odwołanie od wypowiedzenia umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...]. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. 3. Zgodnie z art. 19 kpa, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Przy wszczęciu postępowania na żądanie strony, w razie wyniku negatywnego, organ przekazuje podanie postanowieniem do organu właściwego w sprawie, stosownie do art. 65 § 1 kpa, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, zwraca je postanowieniem wnoszącemu podanie, zgodnie z art. 66 § 3 kpa. Aby zwrócić stronie podanie na podstawie art. 66 § 3 kpa, organ administracji publicznej powinien wskazać, że sprawa nim objęta jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego - tj. sprawą w której stosunki prawne stron układają się na zasadzie równorzędności podmiotów i ekwiwalentności świadczeń, czyli sprawą z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego oraz prawa pracy, lub sprawą, która z woli ustawodawcy została poddana właściwości sądów powszechnych. 4. Odnosząc wskazane wyżej przepisy do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organ - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo stwierdziło, że od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (...), najem lokali mieszkalnych dokonywany jest w formie umowy cywilnoprawnej zawieranej między stronami, a nie w formie decyzji administracyjnej. Niniejszy skład orzekający podziela przytoczony przez organ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 listopada 1996 r. SA/Gd 3548/95, LEX nr 44088, w którym stwierdzono, że ustawa z 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych wprowadziła zasadę regulowania najmu lokali mieszkalnych umowami cywilnoprawnymi zawieranymi między stronami. W tym stanie prawnym wszelkie spory wynikłe na tle zawierania i rozwiązywania umów najmu lokali mieszkalnych rozstrzygane są nie na drodze postępowania administracyjnego w formie decyzji, lecz w postępowaniu cywilnoprawnym przed sądami powszechnymi. 5. Wyjaśnić należy, iż ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe w art. 10 ust. 1 i 2 stanowiła, że najem lokalu lub budynku wynika z umowy najmu albo z ostatecznej decyzji administracyjnej o przydziale lokalu lub budynku, a jeżeli najem wynika z decyzji o przydziale, strony powinny określić na piśmie przedmiot i warunki najmu. Tak więc przydział lokali mieszkalnych odbywał się na drodze postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 i nast. kpa Ustawa ta utraciła moc z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509), co nastąpiło z dniem 12 listopada 1994 r. (a nie jak organ wskazał 12 października 1994 r.). Ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych wprowadziła zasadę regulowania najmu lokali mieszkalnych umowami cywilnoprawnymi zawieranymi między stronami - stanowił o tym art. 1, zgodnie z którym ustawa reguluje najem samodzielnych lokali mieszkalnych przeznaczonych w całości przez wynajmującego do stałego wynajmowania oraz zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych (ust. 1), a w zakresie nie uregulowanym ustawą do najmu lokali mieszkalnych stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego (ust. 2), oraz art. 56 ust. 1 tej ustawy mówiący o tym, że "najem nawiązany na podstawie decyzji administracyjnych o przydziale lub na podstawie innego tytułu prawnego przed wprowadzeniem w danej miejscowości publicznej gospodarki lokalami albo szczególnego trybu najmu jest, w rozumieniu ustawy, najmem umownym zawartym na czas nie oznaczony". W tym stanie prawnym wszelkie spory wynikłe na tle zawierania i rozwiązywania umów najmu lokali mieszkalnych rozstrzygane są nie na drodze postępowania administracyjnego w formie decyzji, lecz w postępowaniu cywilnym przed sądami powszechnymi. Organy administracji utraciły swą właściwość rzeczową w sprawach przydziału lokali, a wszelkie kwestie dotyczące istnienia stosunku najmu są regulowane umowami cywilnoprawnymi. W przypadku braku zgodnej woli stron ewentualne spory mogą być rozstrzygane w procesie cywilnym. Skoro więc najem lokalu jest umową cywilną, a nie jest przydziałem lokalu - czyli decyzją administracyjną, nie ma do niej zastosowania prawo administracyjne, lecz jak każda umowa stron oparta jest na przepisach prawa cywilnego bądź ustaw szczególnych. 6. Przywołać tu również wypada postanowienie kolegium kompetencyjnego Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 2001 r. III KKO 3/01, zgodnie z którym sprawy dotyczące najmu lokali mieszkalnych lub zamiany takich lokali nie podlegają władczej kompetencji organów administracji publicznej (OSNP 2002/7/173, LEX nr 51760). 7. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.