I SA/Wa 52/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. D. na decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu postanawia: odrzucić skargę Pismem z dnia 10 grudnia 2014 r. T. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej odrzucenie, albowiem skarga nie dotyczy spraw wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2012 poz. 270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 tej ustawy stanowi, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydane na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej jako "u.g.n.", które dotyczyło wniosku skarżącej o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste była niezasadna. Problematyka dotycząca opłat za użytkowanie wieczyste, jako postępowanie szczególne, została uregulowana w art. 77-81 u.g.n. Postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej odbywa się w ten sposób, iż przed jej aktualizacją organ powinien na piśmie wypowiedzieć użytkownikowi wieczystemu opłatę dotychczasową. Użytkownik wieczysty może zaś (nie godząc się z zaproponowaną wysokością nowej opłaty) wnieść do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na położenie nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja wspomnianej opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Jak wynika z art. 78 ust. 3 u.g.n. wniosek ten użytkownik wieczysty składa przeciwko właściwemu organowi. Kolegium zaś po doręczeniu odpisu wniosku organowi wyznacza rozprawę, podczas której powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli tak się nie stanie, kolegium wydaje orzeczenie, od którego nie przysługuje odwołanie, bowiem zarówno użytkownik wieczysty jak i organ mogą zgodnie z art. 81 ust. 1 u.g.n. wnieść sprzeciw, co jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego i powoduje, że kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, przy czym wniosek złożony w trybie art. 78 u.g.n. zastępuje pozew, a orzeczenie kolegium traci w ten sposób moc. Postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega zatem w dwóch fazach. W pierwszym etapie, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) - toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Pomimo tego, że w postępowaniu przed kolegium, na mocy art. 79 ust. 4 u.g.n., ma zastosowanie (jedynie odpowiednio) część przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r. (sygn. akt I OSK 1457/10, Lex nr 1082652) odpowiednie w tym przypadku stosowanie przed kolegium części przepisów k.p.a. nie oznacza bowiem, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną. W postanowieniu z dnia 6 grudnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny sygn. akt I OSK 1189/12 wskazał, że "wydawane przez kolegium orzeczenie (merytoryczne) nie jest decyzją administracyjną. Znamienne jest bowiem to, że ustawa o gospodarce nieruchomościami, mówiąc o rozstrzygnięciu kolegium posługuje się nie terminem "decyzja" a używa określenia "orzeczenie". Zatem, choć każda decyzja stanowi rodzaj orzeczenia, nie każde jednak orzeczenie jest decyzją administracyjną. Ponadto, gdyby ustawodawca nie widział różnic pomiędzy decyzją a orzeczeniem, wydawanym w trybie art. 79 ust. 3 u.g.n., to nic nie stało na przeszkodzie by rozstrzygnięcie zostało określone właśnie mianem decyzji administracyjnej". Również w orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się (por. również poglądy i orzecznictwo przytoczone w Komentarzu Gerarda Bieńka i innych do ustawy o gospodarce nieruchomości, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2005 r., str. 317), że wieczyste użytkowanie oraz związane z nim spory o wysokość opłat z tego tytułu i możliwość ich aktualizacji mają charakter cywilnoprawny. Biorąc powyższe pod uwagę, oraz fakt, iż w dniu 25 listopada 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów (sygn. akt I OPS 12/13), w której – na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – dopuścił jedynie możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Jak wyjaśnił to bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wspomnianej uchwały, (cyt.): "W postępowaniu prowadzonym przez kolegium nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar wyłączenia takich postanowień z możliwości ich odrębnego kwestionowania nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia, przysługujących stronie w postępowaniu przed organem, ale także przez wniesienie na nie skargi sądowoadministracyjnej. Zatem tylko w drodze skargi na bezczynność kolegium (przewlekłe prowadzenie postępowania) wnioskodawca będzie mógł doprowadzić do zbadania przyczyn niewydania przez organ orzeczenia rozstrzygającego zawisły przed nim spór dotyczący aktualizacji opłaty". Z tego względu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.