I SA/Wa 52/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Bożena Marciniak Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania M.R., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...] , o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od [...] października 2011 r. do [...] września 2012 r. w wysokości [...] zł. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] przyznał M.R. świadczenie z funduszu alimentacyjnego dla córki w wysokości po [...] zł miesięcznie w okresie od [...] października 2011 r. do [...] września 2012 r. Dnia [...] marca 2016 r. do organu wpłynął skrócony odpis aktu zgonu, z którego wynikało, że Z. W. , tj. osoba zobowiązana do alimentacji, nie żyje. Jego zwłoki znalezione zostały w dniu [...] grudnia 2007 r. W związku z powyższym Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] uznał za nienależnie pobrane świadczenie w wysokości [...], tj. świadczenie wypłacone z funduszu alimentacyjnego za okres od [...] października 2011 r. do [...] września 2012 r. oraz ustalił obowiązek zwrotu tej kwoty wraz z odsetkami. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] , uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podnosząc, że sposób łączenia w jednej decyzji rozstrzygnięcia sprawy uznania świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane i ustanowienia obowiązku ich zwrotu jest prawnie wadliwy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i ponownie orzekł o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia w wysokości [...] zł i ustalił obowiązek zwrotu tej kwoty wraz z odsetkami. Również i tę decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] uchyliło w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podnosząc argumenty jak w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] po raz kolejny orzekł o uznaniu za nienależnie pobrane przez M.R. świadczenia w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył ustalenia postępowania wyjaśniającego związane z przyznaniem skarżącej prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego i wyjaśnił zasady ustalania tego prawa. Podkreślił, że podstawowym warunkiem uzyskania świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest bezskuteczność egzekucji zasądzonych alimentów. Organ wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie dłużnik alimentacyjny zmarł, a tym samym ustał jego obowiązek alimentacyjny. Oznacza to, że od miesiąca grudnia 2007 r. nie żyła osoba zobowiązana do alimentacji względem córki skarżącej, w związku z czym skarżąca od tej daty nie spełniała ustawowych warunków do wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Uzasadnionym zatem było zastosowanie instytucji "świadczenia nienależnego" w stosunku do pobranych przez skarżącą świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, M.R. złożyła odwołanie. Wyjaśniła, że była świadoma ciążącego na niej obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenia o tym, że zaszły zmiany mające wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, dlatego też niezwłocznie po otrzymaniu informacji z Prokuratury Rejonowej w [...] udała się w dniu [...] marca 2016 r. do tutejszego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w celu poinformowania o zaistniałym zdarzeniu. Wskazała jednocześnie, że wcześniej nikt jej nie poinformował o śmierci byłego męża. O fakcie tym odwołującą zawiadomiła dopiero Prokuratura Rejonowa w [...]. Strona wskazała, że od przeszło [...] lat razem z córką żyły pogrążone w niewiedzy o jego losach. Przy czym brak kontaktu ze strony byłego męża nie był dla odwołującej niczym zadziwiającym. O tym, że wcześniej nie posiadała żadnych informacji na temat byłego małżonka zdaniem skarżącej świadczy również fakt, że wyrokiem z dnia [...] października 2012 r. podwyższone zostały należne od byłego męża alimenty z kwoty [...] zł do kwoty [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując odwołanie, stwierdziło, że jest ono nieuzasadnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji wyjaśnił, że z zebranego w sprawie materiału wynika, że M.R. w drodze decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2011 r. uzyskała prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz swojej córki w wysokości [...] zł miesięcznie, na okres od dnia [...] października 2011 r. do dnia [...] września 2012 r. Prawo do przedmiotowego świadczenia z funduszu alimentacyjnego zostało przyznane po ustaleniu, że w sprawie zostały spełnione przesłanki prawne i faktyczne wynikające z przepisu art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 859, ze zm.). Przy czym organ II instancji na podstawie dostarczonego w dniu [...] marca 2016 r. przez odwołującą się zawiadomienia Prokuratury Rejonowej z dnia [...] marca 2016 r. i aktu zgonu z dnia [...] lutego 2016 r. ustalił, że były mąż odwołującej się, będący zobowiązanym do alimentów na rzecz jej córki, nie żyje, a jego zwłoki zostały znalezione w dniu [...] grudnia 2007 r. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego doszło do sytuacji, kiedy świadczenie z funduszu alimentacyjnego było przyznane i wypłacone w okolicznościach, kiedy osoba zobowiązana do alimentów nie żyła. Tymczasem śmierć osoby zobowiązanej do alimentów powoduje wygaśnięcie jej obowiązku alimentacyjnego, który nie przechodzi na jej spadkobierców (art. 133 i 139 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy). To z kolei wpływa bezpośrednio na status córki, jako osoby uprawnionej do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Śmierć rodzica zobowiązanego do alimentów powoduje bowiem utratę statusu osoby uprawnionej, zgodnie z przepisem art. 2 pkt 11 powołanej ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zdaniem Kolegium w tym stanie rzeczy nie powinno dojść do przyznania i wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, gdyż tylko osoba uprawniona, w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 11 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów może być świadczeniobiorcą świadczeń z funduszu alimentacyjnego, o czym stanowi o tym treść art. 9 ust. 1 tej ustawy. Skoro zatem w niniejszej sprawie doszło do wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, to należy uznać je za nienależnie pobrane, na podstawie przepisu art. 2 pkt 7 lit. a powołanej ustawy. W ocenie organu odwoławczego okolicznościami, które powodowały ustanie wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego była utrata przez jej córkę statusu osoby uprawnionej do świadczeń, z powodu wygaśnięcia wobec niej obowiązku alimentacyjnego ojca, spowodowanego z kolei jego śmiercią. Warunkiem uznania świadczeń za nienależnie pobrane są bowiem jedynie okoliczności powodujące ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Zdaniem organu II instancji nie ma tym samym znaczenia faktyczna niewiedza odwołującej się w rozpatrywanym okresie o śmierci ojca jej dziecka. Podobnie nie jest wymagane, aby osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania, na podobieństwo uregulowań zawartych w przepisach o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie zostały wyczerpane wszystkie przesłanki prawne do uznania za nienależnie pobrane przez odwołującą się świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz jej córki w okresie od dnia [...] października 2011 r. do dnia [...] września 2012 r., w łącznej kwocie [...] zł. Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, że decyzja organu I instancji nie nakłada na odwołującą się obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Strona może się ubiegać się o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, czego możliwości stwarza przepis art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Może to uczynić na swój wniosek, jednak w odrębnym postępowaniu. W tej sytuacji utrzymał w mocy organu I instancji. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M.R. W jej uzasadnieniu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc argumenty zaprezentowane uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7, ze zm., obecnie t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 489). Jako podstawę uznania, że pobrane przez skarżącą z funduszu alimentacyjnego świadczenia są nienależnie pobrane organy przywołały art. 2 pkt 7 lit. a tej ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu ilekroć w ustawie jest mowa o nienależnie pobranym świadczeniu oznacza to m.in. świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Przede wszystkim należy zauważyć, że organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie, dokonując wykładni art. 2 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzestały jedynie na jego literalnym brzmieniu, przyjmując, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy ma on zastosowanie, z powodu wygaśnięcia wobec córki skarżącej obowiązku alimentacyjnego ojca, spowodowanego jego śmiercią, za datę której uznano dzień znalezienia zwłok, czyli dzień [...] grudnia 2007 r. (akt zgonu z dnia [...] lutego 2016 r.). Zdaniem organów nie ma prawnego znaczenia faktyczna niewiedza odwołującej się o śmierci ojca jej dziecka oraz fakt, że dowiedziała się ona o tym dopiero po [...] latach z pisma Prokuratury Rejonowej z dnia [...] marca 2016 r. Z takim stanowiskiem organów nie sposób się jednak zgodzić, ponieważ w ocenie Sądu orzekającego, w rozpatrywanej sprawie prowadzi ona do naruszenia podstawowych zasad Konstytucji, ratio legis powołanej ustawy oraz automatycznego przerzucenia na stronę konsekwencji wieloletniego, przewlekłego postępowania organów Państwa. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie przepis art. 2 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów należy wykładać przede wszystkim w zgodzie z konstytucyjnymi wzorcami normatywnymi dotyczącymi ochrony i opieki oraz pomocy, jaką Państwo deklaruje się zapewnić rodzinie, szczególnie tej, która znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 18 i art. 71 Konstytucji) oraz w zgodzie z zawartą w tej ustawie preambułą wyrażającą ratio legis powołanej ustawy, która stanowi, że "...konstytucyjna zasada pomocniczości nakłada na państwo obowiązek wspierania jedynie tych osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji, wspieranie osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów należy łączyć z działaniami zmierzającymi do zwiększenia odpowiedzialności osób zobowiązanych do alimentacji...". Skarżąca dowiedziała się o śmierci byłego męża od organów Państwa dopiero po [...] latach od tego zdarzenia. Nie miała ona żadnej możliwości powzięcia tej informacji wcześniej. Jej niewiedza nie wynika z jej zaniedbania lub braku odpowiednich działań, lecz była spowodowana wieloletnim, przewlekłym postępowaniem organów Państwa [...]. Prawodawca ma pełne prawo określać warunki, których spełnienie jest konieczne do uznania, że konkretne świadczenie należy uznać za nienależnie pobrane. Jednakże nie uprawnia to do ustanawiania warunków, które są niemożliwe do spełnienia przez osobę uzyskującą pomoc finansową ze środków publicznych (Impossibilium nulla obligatio est - nikt nie jest zobowiązany do rzeczy niemożliwych). Dlatego też, zakładając racjonalność ustawodawcy, przywołany przepis prawa należy wykładać tak, aby nie obciążać osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, korzystających z pomocy Państwa odpowiedzialnością za niesprawne działanie organów państwowych. W rozpatrywanej sprawie samo zagrożenie koniecznością zwrotu pomocy udzielanej przez Państwo przez [...] lat i pobieranej w dobrej wierze stanowić będzie zniweczenie sensu udzielanej przez Państwo pomocy oraz poważne naruszenie zaufania obywatela do Państwa, dotyczące nie tylko skarżącej i jej rodziny, ale także innych rodzin korzystających z pomocy Państwa. Raz jeszcze podkreślić należy, że długotrwałość działań organów publicznych (w rozpatrywanej sprawie [...] lat) nie może, zdaniem Sądu, obciążać strony ujemnymi konsekwencjami w postaci uznania za nienależnie pobrane świadczenia wypłaconego z funduszu alimentacyjnego na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej. Dlatego też stosowane jedynie literalnego rozumienia art. 2 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów prowadzić może w niektórych sytuacjach (do których niewątpliwie należy rozpatrywana sprawa) do rozstrzygnięć niezgodnych z Konstytucją oraz ratio legis tego przepisu. W ocenie Sądu oznacza to, że z wyżej wyjaśnionych powodów zastosowana przez organy orzekające wykładnia art. 2 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest w realiach rozpatrywanej sprawy nieprawidłowa. Na marginesie jedynie zwrócić należy uwagę, że do rozpatrzenia ewentualnego wniosku skarżącej o umorzenie należności wraz z odsetkami właściwy jest jako organ I instancji Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, działający w imieniu Prezydenta Miasta, w przypadku, gdyby w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja o zwrocie należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Jednakże na tym etapie postępowania takiej decyzji jeszcze nie ma. Skarżąca nie może zatem skorzystać z tej możliwości, wskazywanej jej przez organ odwoławczy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny wydać decyzję zgodnie z przedstawioną wyżej wykładnią prawa materialnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) orzekł jak w sentencji.