I SA/Wa 521/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2011 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego K. K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia K. K., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2010 r. zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt położony w W., zajęty pod ulicę [...], stanowiący część działek ewidencyjnych nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. uchylił decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. orzekającą o odmowie uwzględnienia wniosku strony w sprawie przyznania odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną w Dzielnicy [...] przy ulicy [...], stanowiący część działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, iż w rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją przeprowadzone zostało bez należytego wyjaśnienia żądania strony. Zdaniem organu, z treści wniosku K. K. nie można bowiem było jednoznacznie wywnioskować - tak jak uczynił to organ I instancji - że skarżący domagał się przyznania odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Tym samym Wojewoda uznał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne jest ustalenie, czy w przedmiotowym postępowaniu została przyjęta właściwa podstawa prawna. Prezydent [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2010 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt położony w W. zajęty pod ulice [...], stanowiący część działek ewidencyjnych nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] stwierdzając w uzasadnieniu, że dopiero z treści ostatecznej decyzji Wojewody [...] będzie wynikało, czy sporny grunt podlega pod uregulowanie przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Na powyższe postanowienie K. K. wniósł zażalenie wnosząc o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania. W uzasadnieniu wskazał, że skoro wniosek o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie wpłynął przeszło rok przed wystąpieniem Prezydenta [...] do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia z mocy prawa na rzecz Miasta [...], w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną części spornych działek, to tym samym nie może mieć tu zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Ponadto zarzucił zaskarżonemu postanowieniu nieprecyzyjne podanie powierzchni zajętych pod drogę publiczną działek oraz podważył zasadność oczekiwania na decyzję Wojewody z uwagi na fakt, iż to organ I instancji na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien sam dokonać oceny zasadności roszczenia odszkodowawczego za część działek będących przedmiotem prowadzonego postępowania. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa dopuszcza zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jest to przy tym zagadnienie otwarte, tzn. takie, które nie było przedtem przesądzone na właściwej drodze. Zdaniem organu odwoławczego, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma to, czy pomiędzy postępowaniem dotyczącym odszkodowania za działkę przejętą pod drogę w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a postępowaniem w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego gruntu położonego w W., zajętego pod ulicę [...], stanowiącego część działek ewidencyjnych nr [...] istnieje związek, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. W ocenie Wojewody, w okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać, iż pomiędzy wyżej wymienionymi postępowaniami taki związek zachodzi. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że z treści art. 73 ustawy z 'dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wynika, iż wywłaszczenie na rzecz podmiotu publicznoprawnego następuje z mocy prawa. Celem wprowadzenia wywłaszczenia z mocy prawa było generalne i jednolite uporządkowanie kwestii własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w różnym okresie i w zróżnicowanych okolicznościach faktycznych. Zatem cytowany przepis znajduje zastosowanie wobec wszystkich nieruchomości spełniających warunki określone w ust. 1, niezależnie od okoliczności, w jakich nastąpiło zajęcie nieruchomości i wybudowanie drogi publicznej. Organ stwierdził, że dla skonkretyzowania nieruchomości, której własność przeszła na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, niezbędna jest decyzja wojewody, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy. Decyzja taka nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. ma więc charakter deklaratoryjny. Stanowi ona wiążące potwierdzenie dokonanych ex lege zmian w sytuacji prawnej określonych podmiotów, co wywołuje skutki ex tunc (od chwili, gdy dany stan prawny zaistniał). Zatem rolą decyzji wydanej na podstawie art. 73 Przepisów wprowadzających jest potwierdzenie wywłaszczenia konkretnej nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999 r. Stosując zaś powołany przepis wojewoda obowiązany jest badać stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., a następnie wykazać, iż w odniesieniu do danej nieruchomości zostały spełnione (bądź nie) przesłanki wskazane w tym przepisie. Jakkolwiek decyzja ta ma jedynie charakter deklaratoryjny, to stanowi ona jedyny dowód na okoliczność, jaka nieruchomość (oznaczona geodezyjnie, co do położenia i powierzchni) jest przedmiotem wywłaszczenia. Decyzja, o której mowa w art. 73 ust. 3 Przepisów wprowadzających, stanowi dla sprawy odszkodowawczej zagadnienie wstępne wymagające rozpatrzenia przez inny organ administracji publicznej - wojewodę. Jeżeli w konkretnej sprawie przed złożeniem wniosku odszkodowawczego nie została wydana decyzja wojewody, to postępowanie administracyjne w sprawie określenia i wypłaty odszkodowania powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 pkt 4 Kpa. Opisany powyżej, wynikający z systemowej interpretacji przepisów, mechanizm rozpatrywania wniosków o odszkodowanie w wypadku braku ostatecznej decyzji wojewody stosują organy administracji, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Z przedstawionej w powyższych wywodach konstrukcji prawnej nabycia mienia, w trybie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jasno wynika, że rozpatrzenie przez Prezydenta [...] sprawy o odszkodowanie i wydanie w tym zakresie stosownej decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...], że w stosunku do gruntu położonego w W. zajętego pod ulicę [...], stanowiącego część działek ewidencyjnych nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] wystąpiły pozytywne bądź negatywne przesłanki z art. 73 ust.1 powołanej wyżej ustawy, co muszą potwierdzić zgromadzone w sprawie dowody, inne niż te wymagane w sprawie o odszkodowanie. Uprawnień takich nie ma natomiast Prezydent miasta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, ponieważ jest w tym zakresie związany ustaleniami ostatecznej decyzji wydanej w przedmiocie nabycia mienia zajętego pod drogę. W tym pierwszym postępowaniu Wojewoda będzie również zobowiązany do dokonania oceny wpływu na sprawę okoliczności podnoszonych przez skarżącego. Dopiero z decyzji wydanej w sprawie o stwierdzenie nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego gruntu położonego w W. zajętego pod ulicę [...], stanowiącego część działek ewidencyjnych nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] (jeśli postępowanie administracyjne potwierdzi, że tak faktycznie było) będzie wynikało, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. skarżący był jego właścicielem. Zdaniem Wojewody, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, iż Prezydent [...] w trakcie toczącego się postępowania odszkodowawczego wnioskiem z dnia 24 września 2009 r. zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie własności gruntu na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Powyższa decyzja w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie została jeszcze wydana, dlatego też w tej sytuacji zawieszenie przez organ I instancji z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie - w trybie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa – należało uznać za w pełni uzasadnione, ponieważ kwestia nabycia prawa na podstawie art. 73 tej ustawy jest w stosunku do sprawy odszkodowania zagadnieniem wstępnym. Z treści ostatecznej decyzji Wojewody [...] będzie bowiem wynikało, czy sporny grunt położony w W. zajęty pod ulicę O., stanowiący część działek ewidencyjnych nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] podlega pod uregulowanie wskazanego wyżej przepisu. Odnosząc się natomiast do zarzutu strony skarżącej dotyczącego nieprecyzyjnego podania w podjętym przez organ I instancji postanowieniu powierzchni działek zajętych pod drogę publiczną organ zauważył, że jest to uchybienie które nie ma istotnego wpływu na uznanie prawidłowości rozstrzygnięcia. Poza tym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano już prawidłowo na zajętość pod drogę publiczną tylko części działek ewidencyjnych nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...]. Od postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] K. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 7, 77 § 1, 80 Kpa poprzez ich nie zastosowanie i wydanie przez Wojewodę [...] postanowienia z dnia [...] stycznia 2011 r. bez ustaleń do których organ administracji publicznej jest zobligowany, bez przeprowadzenia stosownie do brzmienia tych przepisów postępowania dowodowego, co pozwoliłoby na wydanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz wykazanie, czy okoliczności, o których mowa w zaskarżonym postanowieniu zostały udowodnione, uchybienie podstawowym zasadom praworządności i nie wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy; wydanie przez Prezydenta [...] postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania utrzymanego w mocy przez Wojewodę [...], które to postanowienie zawiera w swojej sentencji nieprawidłowe wskazanie numerów działek zajętych pod drogę publiczną, tj., nr [...] z obrębu [...], gdy tym czasem niepodważalnym jest, że działki te są zajęte jedynie w części - nr [...] w zakresie [...] ha oraz [...] w zakresie [...] ha; 2) art. 124 § 1 w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 Kpa poprzez jego nie zastosowanie i wydanie przez Prezydenta [...] postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania utrzymanego w moc przez Wojewodę [...], które to postanowienie zawiera w swojej sentencji nieprawidłowe wskazanie numerów działek zajętych pod drogę publiczną tj. nr [...] z obrębu [...], gdy tymczasem niepodważalnym jest, iż działki te są zajęte jedynie w części - nr [...] w zakresie [...] ha oraz [...] w zakresie [...] ha; 3) art. 112 – 123 oraz art. 128-135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie i potraktowanie wniosku skarżącego z dnia 12 listopada 2008 r. jako złożonego w oparciu o art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, podczas, gdy podstawa ta nie wynika ze złożonego wniosku, a skarżący oznajmił w sposób nie budzący wątpliwości, iż złożył ten wniosek na podstawie art. 112-123 oraz art. 128-135 ustawy o gospodarce nieruchomościami; 4) art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego błędne zastosowanie polegające na potraktowaniu wniosku skarżącego z dnia 12 listopada 2008 r. jako złożonego w oparciu o ten przepis bez przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego zgodnie z art. 7, 77 § 1, 80 Kpa oraz decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. oraz z pominięciem stanowiska skarżącego w tym zakresie; 5) art. 97 § 1 pkt. 4 Kpa poprzez jego błędne zastosowanie i zawieszenie z urzędu postępowania wszczętego przez skarżącego w oparciu o wniosek z dnia 12 listopada 2008 r., w sytuacji braku przesłanek do jego zawieszenia. W skardze skarżący wniósł o: 1) dopuszczenie dowodów o których mowa w poniższym uzasadnieniu na wskazane tam okoliczności; 2) uchylenie w całości postanowienia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz postanowienia Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2010 r.; 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że K. K. składając do Prezydenta [...] wniosek z dnia 12 listopada 2008 r. domagał się od organu wywłaszczenia go m.in. z części działek nr [...], jego zdaniem, zajętych pod budowę ul. [..] i wypłacenia należnego mu z tego tytułu odszkodowania. W piśmie z dnia 17 listopada 2009 r. popieranym również przez A. K. oraz w piśmie z dnia 28 listopada 2009 r., złożonym do Wojewody [...] skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego P. S., sprecyzował podstawę prawną swego wniosku wskazując, że domaga się wywłaszczenia działek nr [...] (stanowiących części działek nr [...]) na podstawie przepisów art. 112-123 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przyznania odszkodowania na podstawie przepisów art. 112-123 tej ustawy, a nie przepisów art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (zwanej dalej Pwurap). Rację ma zatem skarżący twierdząc, że Prezydent [...] i Wojewoda [...] błędnie zakwalifikowali jego wniosek jako żądanie ustalenia odszkodowania za grunt oznaczony jako działki nr [...] zajęty pod ul. [...], w trybie art. 73 Pwurap, skoro skarżący o to nie wnosił. Słuszny jest też zarzut skargi, co do tego, że organy obu instancji bezpodstawnie zawiesiły z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie o ustalenie odszkodowania uzależniając jej prowadzenie od wydania przez Wojewodę [...] decyzji, której mowa w art. 73 ust. 3 Pwurap, w sytuacji, gdy wnioskodawca nie domaga się, a wręcz jest przeciwny prowadzeniu postępowania na podstawie art. 73 Pwurap, które nie może się być wszczęte i toczyć bez złożenia stosownego wniosku w tym zakresie. Wobec tego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Prezydent [...], będąc związany żądaniem zawartym we wniosku K. K. z dnia 12 listopada 2008 r., z urzędu prowadził postępowanie o ustalenie i wypłacenie odszkodowania na podstawie art. 73 ust. 4 Pwurap i bezpodstawnie je zawiesił postanowieniem z dnia 25 października 2010 r., przez co naruszył w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przepis art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Skoro powyższych uchybień nie dostrzegł Wojewoda [...] to również jego postanowienie z dnia 13 stycznia 2011 r. należało uznać za wydane z istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent [...] rozpatrzy zawarte w podaniu K. K. z dnia 12 listopada 2008 r. żądanie wypłacenia odszkodowania dotyczące gruntów oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] na podstawie wskazywanych przez skarżącego przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, biorąc pod uwagę to, że we wniosku tym skarżący wnosił również o wywłaszczenie tych gruntów na podstawie przepisów art. 112 – 123 ugn. Następnie w zależności od poczynionych ustaleń organ wyda rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie należnych skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).